Centre interdisciplinaire de recherche en développement international et société (CIRDIS)

La crise au Mali : groupes armés, impasse politique et crise humanitaire

2012-08-07T14:28:00Z

Par Salim Chena
ATER à l'IEP de Bordeaux

Avant de devenir le terrain de prédilection d'une multitude de groupes armés, le Mali est surtout une région millénaire aisément habitable jusqu'il y a 5000 ans. Les évolutions climatiques en ont fait une zone désertique où, avec l'accroissement de la population, l'accès aux ressources y est extrêmement difficile. Lieu de famines récurrentes, l'aire sahélienne pâtit de l'assèchement du fleuve Niger dans lequel la quantité d'eau a diminué de plus d'un tiers en trente ans. Concentrées dans le Sahara maghrébin, les nappes d'eaux fossiles ne sont pas accessibles aux sahéliens qui luttent, en outre, pour l'exploitation de terres arables de plus en plus réduites. De plus, la structuration de la région en Etat-nations à la suite de la décolonisation a engendré plusieurs problèmes quant à la perpétuation des traditions nomades et agro-pastorales. De nombreuses communautés, comme les ethnies peuls, maures, songhaïs et touaregs y sont présentes.
Il s'agit donc d'un espace d'une richesse culturelle unique à l'image de la cité de Tombouctou qui abrite des manuscrits du XIIème siècle et des mosquées et mausolées érigés du XIVème au XVIIème siècle. La destruction par des salafistes de certains d'entre eux, à l'été 2012, a amené l'Unesco à placer la ville sur la liste du patrimoine mondial en péril. Ainsi, depuis les premières prises d'otages européens entre l'Algérie et le Mali en 2003 jusqu'à la crise malienne du printemps 2012, la représentation du Sahel est passée de celle d'une « région menacée », regroupant plusieurs Pays les Moins Avancés d'Afrique, à celle d'une « région menace » dans laquelle les politiques de sécurité militaire ont supplanté les enjeux pourtant fondamentaux de sécurité humaine. La crise malienne porte en elle le risque d'une déstabilisation de l'ensemble sahélien avec des répercussions dans les Etats voisins.

Une conséquence de la chute du colonel Kadhafi

Le cas malien montre bien le lien complexe qui existe entre sécurité et développement. L''instabilité actuelle du Mali réside dans la chute du régime de Mouammar Kadhafi à l'automne 2011 : victime collatérale des « Printemps arabes », le septentrion malien a vu affluer les soldats touaregs rassemblés par l'ancien Guide libyen dans sa Légion islamique. Instrumentalisant le ressentiment ancien de ce peuple berbère nomade, éparpillé entre Niger, Mali, Burkina Faso, Algérie et Libye, il rêvait d'un Etat pan-sahélien qui aurait radicalement redéfini les frontières actuelles. Rival de l'Algérie, Tripoli a contribué à l'apaisement de la crise touarègue au Niger en 2009, tandis qu'Alger a servi de médiateur avec les rebelles maliens s'étant soulevés en 2006. Marginalisés au sein des Etats sahéliens, qui privilégient leurs zones sud où se trouvent leurs capitales et les ethnies majoritaires, les rebelles touaregs ont accumulé suffisamment d'armes et de compétences auprès de Kadhafi pour mener leur lutte hors du patronage des puissances régionales. Au printemps 2012, le Mouvement National de Libération de l'Azawad a donc lancé une offensive contre les principales villes du nord-Mali que sont Kidal, Tombouctou et Gao ; ils ont facilement fait battre en retraite la faible armée malienne. Le 6 avril 2012, le MNLA a proclamé l'indépendance de l'Azawad et commencé à établir les premiers jalons politiques et sociaux d'un Etat.

Le foisonnement des groupes armés

Or, le MNLA laïc n'aurait pu réaliser un tel coup de force militaire sans l'appui d'un groupe touareg de tendance salafiste qui l'a soutenu dans la prise de Gao et Tombouctou, et qui avait conquis seul Kidal. Ansar Eddine, dirigé par l'ancien rebelle Iyad Ag Ghali, défend l'instauration d'un Etat islamique dans l'ensemble du Mali. Les désaccords entre les deux groupes quant à la nature du futur Etat, ont conduit à des affrontements aboutissant à la prise de contrôle des grandes villes par les islamistes qui ont aussitôt entamé l'application stricte de la charia et de ses châtiments corporels : interdiction de l'alcool et du tabac, port du voile obligatoire pour les femmes, punition des couples adultères ou non-mariés, destructions du patrimoine culturel islamique à dominante soufie… Face à cette humiliation, un groupe d'officiers maliens, emmené par le colonel Amadou Haya Sanogo, a destitué au printemps 2012 le président Amadou Toumani Touré et arrêté son gouvernement à quelques mois des élections présidentielles. Depuis, si elle a renoncé à l'exercice direct du pouvoir, la junte contrôle largement le gouvernement civil de transition et est accusée de mauvais traitements sur ses prisonniers. Certains militaires ont même agressé le président Dioncounda Traoré, président de l'Assemblée nationale depuis 2007, dans son palais, le forçant à s'exiler en France pour se soigner. Déjà, le nord du Mali était devenu, depuis le début des années 2000, un fief d'Al Qaïda au Maghreb Islamique (AQMI) et de ses émirs Abou Zeid et Mokhtar Belmokhtar ; en outre, est apparu fin 2011, le Mouvement pour l'Unicité et le Jihad en Afrique de l'Ouest (Mujao) qui a, depuis lors, revendiqué plusieurs enlèvements et deux attentats suicides Algérie. Le Mujao est également responsable de l'enrôlement et de l'endoctrinement d'enfants soldats.

Par conséquent, plusieurs groupes armés seraient en cours de constitution pour lutter contre l'intégrisme et défendre l'unité territoriale du Mali. Le Mouvement Républicain de Restauration de l'Azawad (MRRA), mené par El Hadj Ag Gamou, ancien rebelle touareg dans les années 1990, intégré comme officier supérieur malien, défend une position autonomiste et non sécessionniste ; réfugié au Niger avec ses hommes, il compte s'opposer aux groupes islamistes depuis mai 2012. Formé en avril, le Front National de Libération de l'Azawad (FNLA) défend, lui, la réintégration du nord-Mali à l'Etat bamakois mais regroupe principalement des populations dites arabes ou maures du nord-ouest du Mali. En juillet, un Front Patriotique de Résistance rassemble, dans la même perspective, six mouvements d'auto-défense de la région de Gao ; il défend une solution armée contre les islamistes et les touaregs pour pallier la faiblesse de l'armée malienne et l'attentisme du gouvernement de transition.

Face à l'échec patent de la stratégie du fait accompli du MNLA et à son incapacité à rassembler les différentes ethnies du septentrion malien, le Mali s'est enlisé dans une crise politique et militaire. La situation menace de se transformer en crise humanitaire du fait des risques de crise alimentaire et de l'exode de près de 300 000 réfugiés dans les États voisins ou déplacés vers le sud. Enfin, certains craignent que la propagande anti-touareg de l'État central malien fasse dégénérer le conflit en lutte ethnique, menaçant tout particulièrement les populations touarègues minoritaires, pourtant loin d'être entièrement acquises aux thèses du MNLA ; plusieurs incidents ont déjà eu lieu dans la région de Bamako.

Une impasse politique

Pour répondre à cette situation, la communauté internationale défend un retour à l'ordre constitutionnel pour favoriser une reprise en main des régions du nord. La Communauté Économique Des États d'Afrique de l'Ouest (CÉDÉAO) a mis en place une mission au Mali (Micema) destinée à soutenir la transition politique et a chargé le Burkina Faso de la médiation entre les acteurs de la crise et les Etats de la région ; à la suite d'une réunion à Abidjan, à la fin juillet 2012, la CÉDÉAO prépare l'envoi d'une force régionale de 3000 hommes mais attend, pour cela, une résolution favorable du Conseil de sécurité. Cependant, avec l'exil du président Traoré et la faiblesse politique du premier ministre Cheick Modibo Diarra, qui n'arrive pas à se défaire de l'emprise de la junte, la formation d'un gouvernement d'union nationale, demandée par la CÉDÉAO, peine à se concrétiser. Surtout, la classe politique malienne est divisée par des ambitions antagonistes : le Front Uni pour la Défense de la République, qui rassemble 140 partis politiques et organisations de la société civile, critiquent le manque de légitimité des instances de transition. Le retour du président Traoré, le 27 juillet 2012, doit soutenir la formation d'un gouvernement d'union nationale durant le mois d'août.

L'impasse politique dans laquelle se trouve le Mali se double d'une impasse militaire : les forces maliennes n'ont ni les équipements, ni la formation pour venir à bout de ces groupes armés ; cependant, une intervention étrangère risquerait, d'une part, de renforcer l'agressivité des groupes islamistes dont la capacité de nuisance peut s'étendre au-delà des frontières maliennes, et, d'autre part, d'exacerber les tensions ethniques, en introduisant des soldats étrangers aux communautés touarègues. La position algérienne, principale puissance régionale en termes militaires et politiques, est caractérisée par une prudence extrême : ne pouvant soutenir les touaregs maliens de peur que leurs homologues algériens se soulèvent, Alger défend le principe de l'unité territoriale du Mali sans pour autant appuyer l'État malien. En contact avec Ansar Eddine, elle espère s'appuyer sur ce groupe pour contrer à la fois AQMI et le MNLA, et favoriser l'engagement d'un processus de négociations sur la base des accords d'Alger de 2006 qui garantissaient l'unité du Mali, cherchaient à développer le nord malien et à obtenir une meilleure intégration des touaregs aux institutions et aux forces armées.
L'Union européenne, pour sa part, défendrait une action militaire de la CÉDÉAO si celle-ci obtenait un feu vert de l'ONU, mais cette hypothèse est catégoriquement refusée par l'Algérie qui la perçoit comme une intrusion dans sa zone d'influence exclusive. Sans un accord tacite d'Alger, une telle intervention serait difficilement réalisable. L'Algérie se contente alors de défendre son territoire en fermant sa frontière, y compris aux réfugiés, et en usant de son droit de poursuite en territoire malien seulement en cas de tentatives d'infiltrations des islamistes sur son sol.

Une région convoitée

La corruption est une des causes de l'éclatement de la crise au grand jour. Les rentables négociations avec les islamistes pour libérer des otages et l'importance croissante prise par le transit de la cocaïne d'Amérique latine vers le Moyen-Orient et l'Europe ont considérablement affaibli les États de la région : une minorité corrompue des services de sécurité locaux s'est enrichie, justement, grâce à ce manque de souveraineté effective. Soupçonnés d'association avec les groupes islamistes locaux qui prélèvent une dîme sur les cargaisons en échange d'une escorte et d'une garantie de sécurité pour le transport de la drogue, les narcotrafiquants ont tout intérêt au dépérissement des États centraux.

Pourtant, le sous-sol de la région sahélienne recèlerait énormément de richesses : or, manganèse, hydrocarbures, uranium… Peu explorées et presque pas exploitées, ces ressources suscitent l'intérêt de grandes compagnies internationales. L'algérienne Sonatrach, l'italienne Eni, la française Total ou encore Qatar Petroleum possèdent ainsi des concessions minières en Mauritanie et/ou au Mali. Gérées dans un cadre législatif soutenu par un État fort, ces richesses pourraient servir à développer une des régions les plus pauvres au monde. Or, les profits tirés de l'exploitation de ces ressources extractives destinées à l'exportation partent généralement hors des frontières des États qui les abritent. Dans le contexte d'un gouvernement provisoire malien contesté pour son manque de légitimité, se pose alors la question des moyens et outils à utiliser pour renforcer la souveraineté et favoriser un retour à l'ordre constitutionnel sur cet espace aussi vaste et potentiellement riche que complexe et instable.

Pour aller plus loin :
http://www.slateafrique.com/90045/au-nord-mali-quatre-forces-se-partagent-territoire-et-pouvoir-mnla-ansar-dine-mujao-aqmi
http://www.crisisgroup.org/fr/regions/afrique/afrique-de-louest/mali/189-mali-eviter-l-escalade.aspx
http://www.grip.org/fr/siteweb/dev.asp?N=simple&O=1027&titre_page=NA_2012-05-22_FR_J-DUFOUR

Un an après les « Printemps arabes » : impacts politiques et géopolitiques du Maghreb au Machrek

2012-07-24T13:54:00Z

Par Salim Chena
ATER à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES) / Points de mire

Les relations Russie-OTAN et le bouclier antimissile

2012-07-18T12:24:26Z

Par Irakli Gelukashvili
Candidat au doctorat en science politique à l'UQAM

Les 20 et 21 mai 2012 à Chicago s'est tenu le sommet de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN). Lors de ce sommet il a été annoncé que le système de défense antimissile balistique disposerait d'une capacité intérimaire, soit la première étape du développement du système antimissile décidé lors du sommet de Lisbonne en novembre 2010. Selon le secrétaire général de l'OTAN, Anders Fogh Rasmussen, ce système permettra à l'Alliance atlantique de se défendre contre les menaces provenant de l'extérieur de la zone euro-atlantique. Rasmussen a également ajouté que ce bouclier antimissile ne vise pas la Russie, mais envisage d'intercepter, le cas échéant, les missiles provenant de l'Iran.

Vladimir Poutine a surpris tout le monde en annonçant son absence au sommet du G8 à Camp David, tenu seulement quelques jours avant le sommet de l'OTAN, et en envoyant à sa place son premier ministre et ancien président, Dmitri Medvedev. Une réunion du Conseil OTAN-Russie n'était pas non plus prévue lors du sommet à Chicago. Selon des sources officielles russes, Poutine n'a pas pu assister à cette rencontre à cause de son agenda trop chargé après les élections présidentielles de mars 2012. Toutefois, on peut supposer qu'il s'agissait également d'un signal montrant son mécontentement vis-à-vis du bouclier antimissile. Il a ainsi remis en question le « redémarrage » des relations russo-américaines, souhaité par Barack Obama dès son arrivée au pouvoir. L'objectif de ce texte est de revenir sur le projet de bouclier anti-missile et sur son impact sur les relations Russie-OTAN.

Le projet de bouclier anti-missile

La guerre du Golfe (1990- 1991) a causé un virage dans la réflexion sur la sécurité américaine, en donnant plus de crédibilité à ceux qui prétendaient que les États-Unis ne sont pas protégés contre les attaques de missiles à longue portée. En fait, depuis la signature par Léonid Brejnev et Richard Nixon du Traité ABM (Anti-Ballistic Missile Treaty) en 1972, l'accent avait été mis plutôt sur les mesures de dissuasion au détriment des mesures plus actives. L'expérience de la guerre du Golfe, notamment les attaques de missiles balistiques irakiens, a démontré que la dissuasion pourrait ne pas être toujours efficace. Cette guerre a également montré que d'autres moyens de protection, tels que le régime mondial de non-prolifération d'armes nucléaires, la diplomatie, le renseignement, etc., sont insuffisants et doivent être renforcés par une capacité de défense plus active contre une éventuelle attaque par missiles. Dans ce contexte, un bouclier antimissile apparaît nécessaire.

En décembre 2001, George W. Bush annonce que les États-Unis vont se retirer du Traité ABM pour se lancer dans la construction en Europe centrale d'un bouclier antimissile contre des missiles de longue portée. Dès le début de cette initiative, les États-Unis ont indiqué que leur objectif était de défendre non seulement les États-Unis, mais aussi leurs alliés européens contre les attaques de missiles provenant des « États voyous », faisant allusion à l'Iran et à la Corée du Nord. En juin 2002, les États-Unis abandonnent unilatéralement le Traité ABM et en décembre de la même année ils annoncent le déploiement d'intercepteurs terrestres et maritimes, ainsi que de radars à partir de 2004.

Le choix des pays pour placer ce bouclier (dix intercepteurs en Pologne et un radar en République tchèque) est stratégique car il se trouve ainsi assez prêt de l'Iran, l'un des lieux éventuels d'attaques par missile. Toutefois, il faut également souligner les raisons politiques derrière ce choix : la majorité des pays ouest-européens sont en désaccord avec la perception des Américains sur les menaces provenant de l'Iran et en conséquence sur l'implantation du système antimissile sur leur territoire. Il a donc été plus facile de négocier avec les pays d'Europe centrale, notamment avec la Pologne. L'ancien président Lech Kaczynski a toujours exprimé son soutien à un système de défense antimissile américain, soulignant que cela pourrait contribuer à la sécurité européenne.

La Russie se sent menacée

Selon les autorités russes, le bouclier antimissile constitue une menace car il bouleverse la stabilité stratégique et pourrait provoquer une nouvelle course aux armements. Les Russes seraient en effet contraints de répondre en ciblant l'Europe occidentale avec des missiles nucléaires balistiques de type SS-20 et en se retirant du Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (1987). De plus, selon les Russes, Moscou n'a pas été suffisamment informé et consulté lors du lancement du projet de bouclier antimissile. Selon eux, les intercepteurs de défense peuvent être transformés en armes offensives avec un potentiel de première frappe contre la Russie. Enfin, les autorités russes accusent les Américains de ne pas respecter certains principes du droit international en prenant la décision de se retirer unilatéralement du Traité ABM. En juin 2007, lors du Sommet du G8 en Allemagne, le président Poutine propose aux Américains d'utiliser conjointement un radar russe situé en Azerbaïdjan, au lieu d'installer un système antimissile en Pologne et en République tchèque. Mais pour les Américains, ce radar pourrait seulement être envisagé comme un complément, et non comme une substitution.

Les Russes ont plusieurs raisons de se méfier des Américains. Notamment pour des raisons historiques, ils perçoivent l'installation du bouclier antimissile en Europe centrale comme une campagne visant à dégrader significativement la force de dissuasion nucléaire stratégique russe. Les soupçons des dirigeants russes au sujet de l'OTAN sont en partie alimentés par une longue période durant laquelle les deux camps ont été ennemis. Il faut souligner que l'OTAN, avec ses réorientations de politiques depuis 1991, a grandement contribué aux soupçons russes. De plus, les Américains, sous George W. Bush, en réponse aux tentatives russes de rapprochement du début des années 2000, ont étendu leur influence dans l'ancien espace soviétique, en lançant notamment des compagnes d'élargissement de l'OTAN. Ils ont également soutenu les révolutions de couleurs dans certaines anciennes républiques soviétiques (Géorgie, Ukraine, Kirghizstan), minant un peu plus l'influence russe dans cette région. Dans ce contexte, le retrait unilatéral du traité ABM et le lancement du programme d'installation du bouclier antimissile en Europe centrale par les États-Unis sont perçus comme une nouvelle tentative pour accroitre l'influence américaine dans l'espace postsoviétique.

Les Russes considèrent ainsi que le gouvernement américain exagère la menace iranienne et qu'avec le temps le nombre d'intercepteurs prévu va croître, créant ainsi un système de défense antimissile global. Cela va à terme conduire à un renforcement de la position hégémonique des États-Unis, l'OTAN étant vue comme une arme stratégique et politique aux mains des Américains pour accroître cette hégémonie.

Même si les États-Unis et leurs alliés de l'OTAN tentent de considérer la Russie comme un partenaire dans la lutte contre les menaces provenant principalement de l'extérieur de l'Europe, la Russie semble être plus intéressée par l'amélioration de sa situation stratégique vis-à-vis de l'Alliance. Elle voit dans la proposition américaine de défense antimissile une occasion de diviser les alliés et de renforcer sa position vis-à-vis de l'OTAN. Confrontée à de graves difficultés liées à sa transformation dans le monde post Guerre froide, elle a gardé un sentiment d'humiliation lié au démantèlement de l'URSS. Cela la pousse à faire entendre sa voix sur la scène internationale, ce qui a des répercussions négatives sur ses relations avec les Occidentaux

Une relance de la course aux armements ?

En septembre 2009, sous l'administration Obama, les États-Unis annoncent leur décision d'abandonner le projet de bouclier antimissile en le remplaçant par un système plus léger et plus souple, mieux adapté aux menaces actuelles. Selon eux, la raison principale de ce changement découle du fait que le programme iranien de missiles balistiques est moins développé que prévu. Toutefois, on peut évoquer aussi d'autres raisons, comme un coût financier élevé, une fiabilité douteuse, et l'hostilité des Russes à l'égard de ce projet. La question de la défense antimissile a toutefois très vite été à nouveau mise sur la table, l'annonce d'Obama apparaissant plutôt comme un moyen d'apaiser la Russie afin de relancer les relations russo-américaines et d'afficher publiquement une rupture avec la politique de George W. Bush. Ainsi, décidé lors du Sommet de Lisbonne en 2010, le bouclier antimissile doit être achevé en 2020. Il sera composé d'un radar situé en Turquie, d'intercepteurs implantés en Pologne et en Roumanie, de missiles SM-3 déployées sur des frégates en Méditerranée et d'un système de contrôle commandé à partir de l'Allemagne. Quant aux coûts de ce déploiement, ils sont principalement assumés par les États-Unis, mais les membres de l'OTAN sont appelés à participer financièrement.

Considérant le fait que les Russes s'opposent farouchement à l'installation de ce bouclier antimissile, on peut craindre une inutile (et dangereuse) relance de la course aux armements, qui va perturber davantage le « redémarrage » des relations russo-américaines lancé par le président Obama. En effet, en mars dernier Dmitri Medvedev a annoncé que d'ici 2017-2018 la Russie devrait être prête à faire face à toute menace nucléaire potentielle. De son côté, le ministre de la défense russe, Anatoli Serdioukov, a déclaré avoir commencé à prendre les mesures nécessaires pour répondre adéquatement à la menace potentielle provenant du bouclier antimissile de l'OTAN. Cela pourrait également mettre un terme aux coopérations militaires entre les deux pays, comme l'a annoncé le ministre des affaires étrangère russe S. Lavrov. Il sera donc intéressant de voir comment vont évoluer les relations américano-russes après la visite du chef d'état-major américain, M. Dempsey, prévue à Moscou dans le cadre d'une rencontre avec son homologue russe en juillet 2012.

Conclusion

En somme, pour l'Alliance atlantique, l'implantation du bouclier antimissile en Europe centrale est avant toute une question qui relève des mesures adéquates à prendre pour assurer la pérennité de la sécurité de ses membres. Quant à la Russie, elle perçoit d'un œil extrêmement hostile cette initiative (comme celle de l'élargissement de l'OTAN) en la considérant comme une menace à sa propre sécurité nationale. Elle fait face à un dilemme : soit refuser de coopérer et être mise à l'écart, soit participer, mais en acceptant certaines conditions établies par l'OTAN.
On peut supposer que l'absence de progrès sur ce sujet est également due aux contextes nationaux en Russie et aux États-Unis, notamment en raison du lancement des campagnes électorales. Obama lui-même a d'ailleurs déclaré –déclaration qui a été rendue publique par accident– à Medvedev lors d'une rencontre à Séoul en mars 2012 qu'il aurait une plus grande marge de manœuvre après son éventuelle réélection. La flexibilité de Washington pourrait alors améliorer les relations russo-américaines.

Pour aller plus loin :

Gelukashvili, I., « Les relations entre la Russie et l'OTAN depuis la guerre russo-géorgienne : un partenariat possible », Points de mire, Vol 12, no. 7 (25 octobre 2011).

Hildreth, A. S. et Ek, C, “Long-Range Ballistic Missile Defense in Europe”, Congressional Research Service, 23 Septembre 2009.

Lukyanov, F, “Russia and the United States : A Precarious Balance”, Russia in Global Affairs, 21 juin 2012, [En ligne] : http://eng.globalaffairs.ru/redcol/Russia-and-the-United-States-A-Precarious-Balance-15568

OTAN, « Les dirigeants des pays alliés conviennent de mettre en place un système OTAN de défense antimissile », 20 Novembre 2010, [En ligne] : http://www.nato.int/cps/fr/SID-4E1C4797-CA9061B1/natolive/news_68439.htm

Les activités de vérification de l'Agence internationale de l'énergie atomique : deux visions opposées

2012-06-30T13:07:00Z

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES) / Points de mire

La longue marche de l'Europe vers une diplomatie cohérente et efficace : le Service européen pour l'action extérieure un an après

2012-04-30T17:01:00Z

Irving Lewis
Candidat au doctorat en science politique, Université Laval

Dans le système international contemporain issu du traité de Westphalie, la diplomatie reste en général l'apanage des États. Avec le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), corps diplomatique par excellence visant à accroître la cohérence et l'efficacité de la politique étrangère européenne, l'Union européenne (UE) veut cependant renforcer son rôle politique sur la scène internationale, même si elle ne dispose pas de certains attributs classiques d'un État. Puisque le SEAE reste encore peu connu un an après sa mise en place, il est intéressant de revenir sur son rôle dans l'architecture de la politique étrangère européenne et les défis qui entourent sa mise en place.

Un nouvel acteur du jeu institutionnel européen

Créé par le traité de Lisbonne, le SEAE a principalement pour rôle d'aider le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à exercer ses fonctions. Ce dernier est président du Conseil des affaires étrangères (traitant de toutes les questions relatives aux relations extérieures de l'UE sauf à la politique commerciale commune) et vice-président de la Commission. Il peut aussi au besoin assister le Président du Conseil européen, le Président de la Commission européenne et l'ensemble de la Commission européenne. Ce poste est actuellement occupé depuis novembre 2009 par la Britannique Catherine Ashton.

Le SEAE est composé d'une administration centrale et des délégations de l'Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales (environ 140 délégations qui couvrent toutes les régions du monde). Il est géré par un Secrétaire général exécutif, assisté d'un secrétaire général administratif qui forment une direction collégiale avec le Haut Représentant lui-même, les deux secrétaires généraux adjoints et les directeurs des sept départements.

Le personnel du service provient des institutions européennes (2/3) et des États membres (1/3). À la fin de l'année 2011, il comptait 3 611 agents, dont 1 551 basés à Bruxelles et 2 060 dans les délégations de l'Union à travers le monde. Si le premier budget de fonctionnement du SEAE est chiffré à 464 millions €, dont environ 184 millions € sont attribués aux services centraux et 280 millions € aux délégations, une augmentation de 26,9 millions € a été demandée et accordée pour l'année 2012.

Quel bilan un an après ?

Un peu plus d'un an après son inauguration le 1er décembre 2010 et le début de ses travaux au 1er janvier suivant, le bilan reste provisoire. Une première évaluation est prévue, à la mi-2013, à la demande de la Haute Représentante. Toutefois, cette dernière a déjà souligné dans un rapport présenté le 22 décembre 2011 au Parlement, au Conseil et à la Commission, qu'en raison de la crise économique internationale, des tensions dans la zone euro et du Printemps arabe, le contexte n'était pas idéal pour le lancement d'un nouveau service pour les relations extérieures de l'Union.

Il est indéniable que le contexte politique et économique mondial n'a pas joué en faveur d'une mise en place rapide et efficace de ce nouveau service. La personnalité de Catherine Ashton de même que son leadership sont également clairement mis en cause pour justifier l'inefficacité du SEAE dans l'accomplissement de ses missions. Nombreux observateurs lui reprochent son manque d'énergie politique, son inexpérience dans les affaires diplomatiques et par ricochet son incapacité à concilier les trois grandes capitales européennes (Paris, Londres et Berlin) qui représentent à elles seules 40 % de la population de l'Union et plus de la moitié de son PIB. Des critiques ont également transparu dans une lettre datée du 8 décembre 2011, envoyée à la Haute Représentante par les ministres des Affaires étrangères de 12 États membres de l'Union (Belgique, Estonie, Finlande, France, Allemagne, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne et Suède), pour fustiger le peu de progrès accompli par son service depuis sa mise en place. Le manque de coordination avec la Commission et les difficultés d'organisation avec les délégations à l'étranger étaient également relevés.

Malgré tout, le service a enregistré quelques réussites. Parmi elles, il faut noter l'adoption, le 3 mai 2011, par l'Assemblée générale des Nations Unies, de la résolution 65/276. Celle-ci définit les modalités de la participation des représentants de l'Union, « en qualité d'observatrice », à ses sessions et travaux et à ceux de ses commissions et groupes de travail, aux réunions et conférences internationales organisées sous son égide, ainsi qu'aux conférences des Nations Unies. Cela laisse entrevoir de belles perspectives pour la diplomatie multilatérale européenne. De même, dans le cadre des activités de la direction générale de la gestion des crises et de la planification du SEAE, une « salle de crise » a été inaugurée le 18 juillet 2011. Elle est destinée à soutenir la plateforme de crise, en fournissant de manière permanente (24h/24 et 7j/7) une veille mondiale, un suivi de situation actualisé et un service réactif destiné aux délégations à l'étranger ainsi qu'aux missions et opérations de la Politique de Sécurité et de Défense Commune. Cela montre l'importance accordée au développement des capacités de réponse aux crises et à la recherche de la cohérence dans les actions externes de l'UE dans le domaine. Les premières plateformes de crise ont été développées et testées en Tunisie (janvier 2011), en Égypte (février 2011) et en Libye, notamment à Benghazi (mars-mai 2011).

Les défis pour l'avenir

Catherine Ashton, dans son rapport du 22 décembre 2011, identifiait quatre priorités pour l'avenir du service : 1) consolider sa capacité à fournir de la substance politique dans les différents domaines d'action du SEAE ; 2) accroître l'importance des délégations européennes, en première ligne de l'action extérieure de l'UE, à travers la coopération avec les ambassades nationales des États membres et le transfert progressif des ressources des administrations centrales vers elles ; 3) construire une culture organisationnelle partagée nécessaire à l'édification d'un SEAE unifié ; et 4) résoudre les problèmes existants dans les relations avec la Commission (gestion du personnel dans les délégations, rapports hiérarchiques, responsabilités financières).

Il faudra certainement du temps pour aplanir les différends avec la Commission et il en faudra encore davantage pour harmoniser la culture des trois sources de recrutement du SEAE (la Commission, le Conseil et les États membres). Pour réussir le pari d'une culture organisationnelle partagée, la Haute Représentante et ses collaborateurs devraient travailler à la formulation d'une vision de la politique étrangère européenne : la seule référence actuelle en la matière est la Stratégie européenne de sécurité rédigée sous l'autorité de Javier Solana, en 2003, et complétée par un Rapport sur sa mise en œuvre, en 2008, lors de la présidence tournante française. Or, non seulement cette stratégie commence à dater, mais le document réduit également l'action extérieure de l'Union à la seule sécurité, en occultant d'autres secteurs importants de sa diplomatie. Ce texte est également peu ambitieux, ayant été élaboré après les divisions profondes parmi les pays européens au sujet de l'intervention militaire américaine en Irak. Tout cela explique qu'il soit actuellement en cours de révision.

Certes, la Haute Représentante et son équipe, de concert avec la Commission, ont travaillé à la naissance de plusieurs stratégies comme le Partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le sud de la Méditerranée (mars 2011) en réponse au Printemps arabe, la Nouvelle politique européenne de voisinage (mai 2011) et les stratégies pour le Soudan, le Sahel et la Corne de l'Afrique. Toutefois, ce dont a actuellement besoin l'Union, pour assurer la cohérence et garantir l'efficacité de ses actions à l'extérieur, c'est d'une grande stratégie de politique étrangère.

Enfin, on peut regretter que des aspects importants de l'action extérieure de l'UE tels que le commerce et l'aide humanitaire, pour ne citer que ceux là, soient placés hors de la portée du SEAE. Il faut également souligner que la Haute Représentante a un agenda difficile à gérer : entre présider le Conseil des affaires étrangères (une fois par mois), assister aux Conseils européens, siéger comme vice-présidente à la Commission (une fois par semaine), remplir toutes les obligations diplomatiques liées à son poste de Haute Représentante (par exemple présider le comité directeur de l'Agence européenne de défense) et entretenir des consultations régulières avec le Parlement et les États membres, il lui est très difficile de s'investir efficacement dans la direction du service. Si toutes ces responsabilités participent à la cohérence tant recherchée dans l'action extérieure de l'UE, elles pourraient également bien être une des causes de son inefficacité.

Pour aller plus loin :

– Hemra, S., Raines, T. & Whitman, R. A Diplomatic Entrepreneur : Making the Most of the European External Action Service. Chatham House Report. Décembre 2011.
http://www.chathamhouse.org/publications/papers/view/180287

– Balfour, R., Bailes, A. J. K. & Kenna, M. The European External Action Service at work How to improve EU foreign policy. EPC Issue Paper No. 67. Janvier 2012. http://www.epc.eu/pub_details.php?cat_id=2&pub_id=1399

– Blockmans, S. The European External Action Service one year on : First signs of strengths and weaknesses CLEER working paper 2012/2. Février 2012. http://www.asser.nl/Default.aspx?site_id=26&level1=14467&level2=14468&textid=40198

Âge atomique et devoir de mémoire. Le cas de l'inscription de l'atoll de Bikini à la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO

2012-02-28T10:39:40Z

Âge atomique et devoir de mémoire. Le cas de l'inscription de l'atoll de Bikini à la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO

Par Monica Emond
Candidate au doctorat en science politique
Université du Québec à Montréal

Lors de la 34e session du Comité du patrimoine mondial de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) tenue à Brasília du 25 juillet au 3 août 2010, le site d'essais nucléaires de l'atoll de Bikini aux Îles Marshall a été inscrit sur la liste du patrimoine mondial, aux côtés de six autres lieux à travers le monde. Pour le maire de Bikini, Alson Kelen, « l'inscription du site d'essais nucléaires de l'atoll est une occasion de se remémorer les événements dramatiques qui s'y sont déroulés ». De fait, les États-Unis ont choisi d'utiliser l'atoll comme champ d'expérimentations d'armes nucléaires et thermonucléaires pendant 12 ans, de 1946 à 1958. Bien que l'atoll soit toujours inhabité aujourd'hui en raison de la contamination de l'environnement au césium 137, cette reconnaissance internationale est hautement symbolique pour la population bikinienne exilée depuis 65 ans – sur les 167 qui ont vécu l'exil, 63 personnes sont toujours vivantes – ainsi que pour sa descendance estimée aujourd'hui à 4500 personnes. Néanmoins, avec l'annonce de la réouverture prochaine de l'atoll et de son lagon aux séjours touristiques de plongée sous-marine, l'on peut s'interroger sur la stratégie de mise en valeur de la symbolique universelle de l'atoll par le comité chargé de l'élaboration et du suivi du dossier de candidature du site.

Le Canada n'est pas étranger à cette histoire. De fait, en raison de sa participation au projet américain de construction de la bombe atomique, le Manhattan Project, il bénéficiait déjà d'installations nucléaires de pointe à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Le réacteur ontarien de Chalk River aurait ainsi été utilisé dans la production du plutonium nécessaire à la mise au point d'armes nucléaires. Avec l'ex-Congo belge, les mines d'uranium des Territoires du Nord-Ouest ont procuré une autre source de matière première pour la mise au point de bombes américaines dont plusieurs ont été testées au Pacific Proving Ground duquel faisaient partie les Îles Marshall jusqu'à la signature du Traité d'interdiction partielle des essais nucléaires par les Etats-Unis en 1963.

« L'entrée dans l'âge atomique »

L'accession de l'atoll de Bikini à la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO repose sur la démonstration du caractère remarquable de son site comme témoignage de l'histoire du XXe siècle et sur sa valeur universelle exceptionnelle. Le dossier de mise en candidature a su mettre en valeur la pertinence du site eu égard à ces deux critères précis. De fait, dans les fonds marins du lagon de Bikini reposent les vestiges d'une flotte de près de 300 navires vétustes coulés en 1946 à la suite d'une campagne expérimentale d'envergure, Operation Crossroads. L'opération visait à tester la résistance de la marine à une attaque nucléaire provenant des airs. Parmi les bâtiments ayant sombrés, mentionnons le USS Saratoga, deuxième porte-avion de la marine états-unienne, et le cuirassé Nagato de l'armée impériale japonaise. Ce navire, duquel décollèrent les avions ayant bombardé la base militaire états-unienne de Pearl Harbour à Hawaii en décembre 1941, fut saisi par les États-Unis le 30 août 1945, au lendemain de la reddition du Japon.

L'atoll lui-même porte les stigmates de ce passé nucléaire. L'armée états-unienne y a laissé de nombreux bunkers et blockhaus après avoir déplacé la population vers un autre atoll du groupe des Marshall puis rasé les anciennes habitations bikiniennes. Ces constructions de protection et de contrôle radiométrique sont aujourd'hui toujours en place. De plus, le 1er mars 1954, un des îlots de Bikini a complètement été annihilé à la suite du test de la plus puissante bombe H mise au point par les États-Unis, Castle Bravo, laissant un cratère d'environ deux kilomètres de diamètre en bordure du lagon. Qui plus est, les retombées atmosphériques de cet essai qui ont contaminé les populations des atolls marshallais avoisinants de même que l'équipage d'un thonier nippon, le Daigo Fukuryu Maru, ont rendu indéniables les effets sanitaires néfastes et graves de la radioactivité pour les humains.

La valeur symbolique remarquable du lieu

Le comité chargé d'évaluer la candidature de ce site d'essais nucléaires a retenu comme deuxième caractéristique l'héritage et la portée symbolique de Bikini. Les photographies de son lagon frangé de cocotiers et d'où s'élève un champignon atomique et le nom que l'on attribua au célèbre maillot de bain deux pièces publicisé par le designer Louis Réart comme « la première bombe anatomique » témoignent par exemple de la force d'évocation de l'atoll comme point d'ancrage de l'imaginaire nucléaire. Qui plus est, l'UNESCO a reconnu que la candidature de Bikini illustrait symboliquement un tournant dans l'utilisation de l'énergie atomique. Les 23 essais de bombes qui s'y sont tenus et les effets dévastateurs qu'ils ont induits sur la santé des populations et sur l'équilibre écologique et géologique de l'atoll symbolisent l'amorce d'une critique internationale du nucléaire et de la course aux armements. En somme, l'atoll de Bikini est désormais considéré par l'UNESCO comme le symbole de l'entrée dans l'âge atomique et la marque du début de la Guerre froide.

Une stratégie à repenser ?

La motivation de cette démarche de reconnaissance à l'UNESCO est un devoir de mémoire pour l'humanité, aux dires de Jack Niedenthal, officier de liaison pour les Îles Marshall aux États-Unis ayant collaboré à la mise en candidature du site. Dans le dessein de faire connaître ce tragique héritage de l'âge atomique, le comité chargé de la rédaction du dossier de candidature de l'atoll de Bikini a identifié quatre actions de sensibilisation et d'éducation à mener : 1) développer le site Internet de l'atoll ; 2) développer le programme d'interprétation des vestiges nucléaires pour le tourisme ; 3) mettre sur pied un projet de sensibilisation marshallais par et pour les jeunes via le théâtre et la musique ; 4) mettre en œuvre un musée pour la paix aux Îles Marshall relatant l'histoire nucléaire de ce territoire insulaire à l'exemple de celui d'Hiroshima au Japon. Ce plan est certes pertinent et nécessaire. Il a été élaboré avec le souci d'une prise de conscience universelle quant aux affres de l'histoire atomique mondiale du dernier siècle symbolisée par les essais nucléaires sur l'atoll de Bikini. La stratégie mise de l'avant est néanmoins sujette à la critique.

De fait, malgré l'argument de l'universalité symbolique du site, peu de gens s'intéressent au monde excentré du Pacifique insulaire et peut-être plus rares sont ceux informés de la reconnaissance historique et culturelle mondiale accordée à ce site par l'UNESCO en 2010. Force est de constater également que seule une clientèle fortunée peut, si elle le désire, s'offrir l'expérience de ce lieu, en prenant part à une expédition de plongée sous-marine parmi les décombres du théâtre expérimental d'Operation Crossroads. L'adéquation entre le devoir de mémoire mis de l'avant par la reconnaissance du site d'essais nucléaires de l'atoll de Bikini à l'UNESCO et la valorisation du tourisme semble ici problématique pour plusieurs raisons.

Quelle valorisation ?

D'abord, l'accès à l'atoll est fortement réglementé par le gouvernement local et le Département américain de l'Énergie dû aux tests radiologiques qui s'y déroulent périodiquement. De plus, le site ne comporte que des infrastructures de base pour accommoder les travailleurs et les chercheurs en place, des bâtiments qui n'ont pas une fonction touristique. Depuis 2008, l'atoll est resté fermé au tourisme en raison des problèmes pécuniaires de la seule compagnie d'aviation de la région desservant cette localisation. À partir de décembre 2011, celui-ci sera rouvert au tourisme, une initiative inaugurant par le fait même la saison 2011-2012 de plongée dans les fonds sous-marins du lagon de Bikini. Par ailleurs, en 12 ans, soit de 1996 à 2008, Bikini a accueilli 250 touristes en moyenne par année. Nous pouvons penser que ce nombre ne devrait pas beaucoup augmenter dans les prochaines années étant donné que l'on prévoit, dans un horizon plus ou moins clairement défini, réintégrer la population d'origine bikinienne.

S'agit-il de la meilleure stratégie pour que le monde se rappelle de Bikini ? Il est possible d'en douter. L'adhésion à la liste du patrimoine mondial est une première étape dans la valorisation de ce territoire insulaire et de la connaissance de son passé nucléaire, mais il faut aller plus loin. Comment faire connaître le plus largement possible les enjeux historiques, politiques et culturels liés à ce site hautement symbolique ? Au côté de la mise en valeur de l'atoll lui-même à des fins touristiques, peut-être serait-il judicieux, dans la lignée de la première recommandation du comité chargé de la rédaction du dossier de candidature, d'imaginer notamment la création d'un musée virtuel de l'atoll et des vestiges de son lagon afin de rendre plus largement accessibles les traces du passé nucléaire de ce site exceptionnel. C'était là la raison de son inscription à la liste du patrimoine mondial de l'UNESCO.

Pour aller plus loin

BAKER, Nicole (préparé par), « Bikini Atoll Conservation Management Plan », dans Bikini Atoll. Nomination by the Republic of the Marshall Islands for Inscription on the World Heritage List 2010, document de travail, 20 janvier 2009.

Bikini Atoll, http://www.bikiniatoll.com/.

Bikini atoll local government council blog, http://bikiniatoll.wordpress.com/2010/07/31/bikini-atoll-inscribed-on-world-heritage-list/.

Marshall Islands dose assessment and radioecology program, https://marshallislands.llnl.gov/bikini.php.

UNESCO, Centre du patrimoine mondial 1992-2011, « Site d'essais nucléaires de l'atoll de Bikini », 31 juillet 2011 [en ligne] http://whc.unesco.org/fr/list/1339/.

Les relations entre la Russie et l'OTAN depuis la guerre russo-géorgienne : un partenariat possible

2011-10-27T12:55:17Z

Par Irakli Gelukashvili ; Candidat au doctorat en science politique à l'UQAM)

Début juin 2011 s'est tenue la première réunion du Conseil OTAN-Russie (COR) au niveau des ministres de la Défense depuis la guerre russo-géorgienne d'août 2008. L'objectif de cette réunion était de redémarrer la collaboration militaire entre l'OTAN et la Russie dans divers domaines relevant de la sécurité. Un mois plus tard, le 4 juillet 2011, sur invitation des autorités russes, les ambassadeurs du COR se sont réunis à Sotchi. Lors de cette réunion, les membres du COR ont réaffirmé leur détermination à poursuivre la coopération dans le domaine de la défense antimissile et d'autres domaines d'intérêts communs. Ainsi, après une période tendue, avec notamment la suspension du COR pendant un an suite à l'intervention russe en Géorgie, le dialogue entre l'OTAN et la Russie semble prendre un nouvel essor, dans la foulée notamment du Sommet de l'OTAN qui s'est tenu à Lisbonne en novembre 2010. L'objectif est ici d'indiquer les grandes étapes de ce rapprochement ainsi que les raisons qui l'expliquent.

La guerre russo-géorgienne et ses conséquences

La guerre de cinq jours entre la Russie et la Géorgie est liée au désir de la Russie de s'affirmer comme une puissance majeure sur la scène internationale et d'arrêter l'expansion de l'OTAN au sein de l'espace post-soviétique. Ce désir était particulièrement fort depuis la reconnaissance de l'indépendance du Kosovo par les Occidentaux, mais aussi depuis la première vague d'élargissement de l'Alliance atlantique (en Hongrie, en Pologne et en République tchèque). À cela s'ajoute également les tentatives des États-Unis d'installer un bouclier antimissile en Europe centrale. Ainsi, en affrontant et en vainquant un État à la fois étroitement aligné sur les États-Unis et déterminé à intégrer l'Alliance atlantique, Moscou a démontré que les garanties de sécurité offertes par Washington ne sont pas solides dans la zone d'influence traditionnelle de la Russie. Ce conflit a eu un impact sur les politiques étrangères des pays de la région et sur la politique internationale.

L'OTAN a par la suite annoncé qu'elle suspendait les réunions à venir du COR si la Russie ne respectait pas les engagements prévus dans le plan de paix en six points. Ce plan de paix prévoyait un cessez-le-feu immédiat et un retour des forces militaires russes et géorgiennes à leurs frontières traditionnelles respectives. La Russie décide quant à elle d'arrêter la coopération avec l'Alliance atlantique dans plusieurs domaines relevant de la sécurité internationale (notamment la lutte contre le terrorisme et le trafic des drogues). Environ trois semaines après le conflit géorgien, le Parlement russe vote à l'unanimité une motion reconnaissant l'indépendance des régions séparatistes de Géorgie, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud.

De multiples raisons de se rapprocher

Toutefois, très vite, après cette brusque détérioration des relations entre l'OTAN et la Russie, certains membres de l'Alliance, comme l'Allemagne et la France, commencent à rétablir des relations avec Moscou. En septembre 2008, lors d'une réunion informelle de l'OTAN, les ministres de la Défense expriment leur volonté de poursuivre la coopération avec la Russie dans certains domaines d'intérêt commun. Le « retour » de la Russie sur la scène internationale s'explique principalement par deux facteurs : le redressement de son économie (grâce à l'augmentation des prix du gaz naturel et du pétrole sur le marché mondial) et la centralisation du pouvoir étatique (notamment depuis l'arrivé au pouvoir de Vladimir Poutine). C'est pourquoi le nouveau concept stratégique que l'OTAN adopte en novembre 2010 souligne, entre autres, l'importance de la coopération entre l'Alliance atlantique et la Russie dans le but de créer « un espace commun de paix, de stabilité et de sécurité ». Durant le même mois s'est tenue une réunion du COR lors de laquelle les parties conviennent de développer ensemble une analyse exhaustive du futur cadre de leur coopération dans le domaine de la défense antimissile et pour affronter les défis de sécurité du 21e siècle.
En fait, les pays membres de l'OTAN, comme la Russie, font face à de nouvelles menaces : la prolifération des armes de destruction massive, le terrorisme, le trafic de drogues, la piraterie, le crime organisé, les cyber-menaces, etc. Pour améliorer l'environnement sécuritaire dans toute la région euro-atlantique, ils ont besoin de coopérer sur des enjeux comme la défense antimissile, l'Afghanistan, l'Iran, la Corée du Nord, la gestion des conflits gelés (Géorgie, Azerbaïdjan, Moldavie), la crise économique, la production énergétique, etc. Plus précisément, la coopération de la Russie est nécessaire pour empêcher la prolifération des armes et armement, pour trouver un consensus sur l'Iran, pour faciliter la prise de décision au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies, pour lutter contre le terrorisme et le trafic de drogues, pour assurer la sécurité énergétique des membres de l'OTAN, etc.

Hauts et bas dans les relations Russie-OTAN

Sur une courte période couvrant environ trois ans, les relations entre l'OTAN et la Russie ont donc connu plusieurs tentatives de rapprochements, mais aussi plusieurs ruptures. En décembre 2008, l'OTAN s'abstient d'offrir le statut de membre du Plan d'action (MAP) à la Géorgie et à l'Ukraine. Le MAP est un programme conçu pour aider les pays qui entreprennent des démarches pour adhérer à l'OTAN. C'est la dernière étape avant leur adhésion formelle à l'Alliance atlantique. Durant le même mois, l'OTAN décide de reprendre les sessions informelles du COR, tout en laissant entendre que la porte d'entrée dans l'Alliance reste ouverte pour tous les candidats. C'est ainsi qu'au mois de mars 2009, les ministres des affaires étrangères de l'OTAN décident de lancer un dialogue formel avec la Russie, même si elle n'a toujours pas respecté le plan de paix en six points.
Le 30 avril 2009, l'exclusion pour espionnage de deux diplomates russes auprès de l'Alliance déclenche un nouveau conflit entre la Russie et l'OTAN. En mai 2009, l'OTAN effectue un exercice militaire dans le cadre du Partenariat pour la paix en Géorgie, ce qui provoque une fois de plus le mécontentement des dirigeants russes. En réponse, la Russie annule sa participation à la réunion du COR au niveau des ministres de la Défense prévu pour le 7 mai. Elle annonce également son absence lors de la première session du COR réunissant les ministres des Affaires étrangères prévu les 17 et 18 mai.

Toutefois, malgré ces désaccords, le 27 juin 2009 s'est tenue la première réunion du COR au niveau des ministres des affaires étrangères. À cette occasion, il est décidé de redémarrer la coopération militaire entre l'OTAN et la Russie. Dans cette lignée, en septembre 2009, le président Obama décide de modifier le projet de bouclier antimissile, jugé trop coûteux et peu efficace. De même, en avril 2010, Dimitri Medvedev et Barack Obama signent le nouveau traité START et ainsi s'engagent à réduire un tiers de leur arsenal d'ogives nucléaires sept ans après la ratification du traité.

L'avenir des relations

Même si depuis août 2008 les relations entre l'OTAN et la Russie n'ont pas cessé de s'améliorer, elles sont restées assez limitées. Malgré des différends importants, l'OTAN et la Russie ont créé un environnement politique positif, permettant un véritable dialogue et un engagement mutuel. La principale condition pour que les relations entre ces deux acteurs s'améliorent encore repose sur un respect mutuel des intérêts de chaque partie. L'OTAN devrait être plus sensible aux préoccupations sécuritaires de la Russie et réaliser que la Russie est de retour sur la scène internationale. Les événements entourant l'élargissement de l'OTAN durant les trois dernières années ont clairement montré que la Russie, qui n'est pas membre de l'OTAN, a la capacité de bloquer l'adhésion de certains pays candidats à l'OTAN (Ukraine et Géorgie) et l'élargissement de l'Alliance vers l'Est européen.

De son côté, la Russie doit se rendre compte que la politique de l'OTAN n'est pas nécessairement guidée par la politique étrangère des États-Unis (même si ces derniers ont eu une influence majeure sur la prise de décision au sein de l'Alliance depuis 1991). De ce fait, les tentatives de diviser les membres de l'Alliance ne servent qu'à engendrer des soupçons (par exemple lors du sommet de Bucarest en 2008, l'Allemagne, épaulée par la France, a bloqué l'accès de l'Ukraine et de la Géorgie au MAP). La Russie a aussi besoin de coopérer avec l'Occident. Elle voit notamment de plus en plus un intérêt à adhérer à l'Organisation mondiale du Commerce : il est devenu clair qu'être dépendant seulement des exportations de ressources énergétiques est problématique et qu'il faut se doter d'un marché plus concurrentiel dans d'autres domaines, ce qui passe par la mise en place de réformes économiques adéquates.

Ainsi, malgré plusieurs désaccords, il y a de réelles possibilités que les relations entre l'OTAN et la Russie s'améliorent progressivement, notamment en raison d'un véritable besoin stratégique des deux côtés. Toutefois, l'expérience passée a montré que malgré un besoin réel, les deux acteurs n'arrivent pas toujours à s'entendre. Malgré des efforts considérables, il est fort probable que l'OTAN et la Russie n'arrivent pas à trouver un consensus sur l'installation d'un système antimissile en Europe centrale. Selon les États-Unis, cela protégerait les membres de l'Alliance contre les attaques éventuelles des missiles provenant des « États voyous », comme l'Iran ou la Corée du Nord. La Russie, de son côté, considère que les États-Unis exagèrent la menace iranienne et qu'avec le temps ces intercepteurs de défense peuvent être transformés en armes offensives contre elle. Pour elle, cela va créer un système global de défense antimissile, renforçant ainsi la position hégémonique des États-Unis. Dans ce contexte, la visite prochaine (en novembre 2011) du secrétaire général de l'OTAN en Géorgie influencera sans doute négativement les relations entre l'Alliance atlantique et la Russie, compte tenu du fait que durant cette visite il sera à nouveau question de l'intégration de la Géorgie au MAP.

Pour aller plus loin :

Jolicoeur, P., « L'intervention russe en Géorgie et le jeu d'équilibre des puissances », Points de mire, Vol. 9, no. 7 (8 septembre 2008).

Lachmann, N., « Les défis du nouveau concept stratégique de l'OTAN », Points de mire, Vol. 11, no. 8 (3 août 2010).

OTAN, « NATO-Russia relations », [En ligne] : http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_51105.htm

L'opération « Protecteur unifié » en Libye : un détournement de la responsabilité de protéger ?

2011-09-13T16:10:35Z

L'opération « Protecteur unifié » en Libye : un détournement de la responsabilité de protéger ?

Par Rodrigue Anicet Tayo
Doctorant en droit, magistrat (1)

Il y a de cela 10 ans, la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États (CIISE), créée notamment à l'initiative du gouvernement canadien et à la suite du « rapport du millénaire » du Secrétaire général des Nations unies, formulait pour la première fois le concept de « responsabilité de protéger » (R2P). La notion a été considérée par de nombreux observateurs comme une « innovation éclatante ». Dans cette lignée, le Document final du Sommet mondial adopté le 24 octobre 2005 par l'Assemblée générale des Nations unies en présence de la plupart des chefs d'État et de gouvernement de l'ONU est le premier instrument juridique international à consacrer la R2P.

Six ans après son entrée dans le champ juridique international, la R2P a reçu une application concrète cette année à l'occasion de deux crises majeures survenues en Afrique, en Libye et en Côte d'ivoire. La résolution 1973 du Conseil de sécurité du 17 mars 2011 sur la Libye fait expressément référence à la R2P. Elle autorise les États agissant seul ou dans le cadre d'organismes ou d'arrangements régionaux à prendre « toutes les mesures nécessaires » pour protéger la population civile. En application de ce texte, le Canada a participé à l'intervention militaire en Libye.

Sur la base de ce mandat international, donné par une « autorité appropriée », l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) a engagé depuis le 31 mars 2011 une campagne militaire, dans le cadre de l'opération « Protecteur Unifié », en vue de « sauver des vies ». Il s'agit d'une cause juste, conforme à l'un des critères de l'intervention militaire au titre de la R2P. Même s'il n'y a pas lieu d'attribuer directement la chute de Kadhafi à l'OTAN, ses opérations militaires ont visé les hauts responsables libyens et des infrastructures socio-économiques. Ce changement d'objectif, non prévu expressément par la Résolution 1973, peut être vu comme contradictoire avec l'essence de la R2P.

« Toutes les mesures nécessaires »

La résolution 1973 ne décrit pas les modalités de la réaction coercitive de la communauté internationale. Elle autorise simplement les États à « prendre toutes les mesures nécessaires ». L'une des attaques dirigée contre la résidence de Kadhafi a ainsi été justifiée par la plupart des pays membres de l'OTAN par l'idée que « les populations civiles ne pourront être en sécurité qu'une fois Kadhafi parti ». Ces justifications avancées sont en réalité fondées sur une interprétation large de l'expression « toutes les mesures nécessaires » contenue dans la résolution 1973.

Une telle expression est suffisamment floue pour laisser la place à des interprétations différentes de l'usage de la force militaire. L'un des porte-paroles du président américain Barack Obama a déclaré à l'agence Reuter en mars 2011 que la résolution 1973 « inclut toutes les mesures nécessaires pour protéger les civils, ce qui, nous l'avons bien dit, inclut une zone d'exclusion aérienne tout en allant au-delà ». Une telle interprétation est justifiée par l'objectif de sauver la vie des Libyens en péril.

Le Document final du Sommet mondial ne précise pas exactement les modalités de la réaction de la communauté internationale mais insiste tout simplement sur le fait que celle-ci doit être menée en conformité avec les dispositions de la Charte des Nations unies, y compris ses buts et ses principes. La question des principes, des règles et de la philosophie devant guider le recours à des mesures coercitives dans des situations extrêmes relevant de la R2P n'a pas encore été examinée, de manière détaillée, par les États. Tel est notamment le constat du Secrétaire général des Nations unies, dans son rapport du 12 janvier 2009 sur la mise en œuvre de la responsabilité de protéger.

Les trois piliers de la R2P

Suivant le rapport de la CIISE, les piliers de l'intervention militaire au titre de la R2P sont la « bonne intention », la « proportionnalité » et les « perspectives raisonnables ». L'interprétation élargie défendue par l'OTAN ne respecte pas parfaitement ces principes.

La bonne intention est un critère phare du principe de précaution. Le but primordial de l'intervention doit être exclusivement de faire cesser ou d'éviter des souffrances humaines. Toute autre motivation de l'engagement militaire d'un État constitue un détournement de la R2P. La modification des frontières ou la promotion de la revendication d'autodétermination de tel ou tel groupe de combattants ne peut nullement justifier l'emploi de la force militaire au titre de la R2P. De même, le « renversement d'un régime n'est pas, en soi, un objectif légitime » (2) . La position de la plupart des pays membres de l'OTAN était constante sur la nécessité du départ de Mouammar Kadhafi. C'est pourquoi, en s'engageant dans l'opération « Protecteur Unifié » ils n'étaient pas entièrement animés d'une « bonne intention » comme l'exige la mise en œuvre de la R2P.

L'emploi de la force au titre de la R2P doit obéir au principe de proportionnalité en vertu duquel les moyens doivent être à la mesure des fins et en rapport avec l'ampleur de la provocation initiale. Selon la CIISE dans son ampleur, dans sa durée et dans son intensité, l'intervention militaire doit correspondre au minimum nécessaire pour atteindre l'objectif humanitaire poursuivi. Or, dans le cadre de l'opération « Protecteur Unifié » des cibles civiles ont été bombardées et des structures socio-économiques, notamment des raffineries, ont été détruites.

En vertu du pilier des perspectives raisonnables, une action militaire ne peut être justifiée que si elle a des chances raisonnables de réussir c'est-à-dire de faire cesser ou d'éviter les atrocités ou souffrances ayant motivé l'intervention. L'emploi de la force n'est pas justifié si elle aboutit à des conséquences pires que celle de l'inaction. Dans le cas de l'intervention en Libye, la situation de la population libyenne est davantage complexe. Le 3 mai 2011, l'Union africaine était d'avis que les actions de l'OTAN, menées au-delà de l'objectif de protection de la population civile, risquaient de « compliquer la situation ». Cela était d'autant plus fondé que, d'après le rapport du Président de la Commission de l'Union africaine sur les activités du Comité ad-hoc de haut niveau sur la situation en Libye, lors de la 275ème session du Conseil de paix et de sécurité tenue à Addis Abeba le 26 avril 2011, les risques d'embrasement de la sous-région étaient avérés.

Une avancée décisive mais fragile

La R2P représente une avancée décisive dans le combat mondial pour la protection de la population civile contre le nettoyage ethnique et les crimes de génocide, de guerre et contre l'humanité. Elle a été mieux accueillie par la communauté internationale que l'ancienne formule du « droit ou devoir d'ingérence ». Le consensus observé à son sujet a été rendu possible par l'idée partagée par les États suivant laquelle la R2P est l'alliée et non l'adversaire de la souveraineté des États. Cela découle du concept positif et affirmatif de la souveraineté en tant que responsabilité, et non de l'idée d'intervention humanitaire. La R2P constitue à ce titre, suivant la formule de Boisson de Chazourne et Luigi Condorelli, une « brillante invention diplomatique ».

L'utilisation de ce nouveau concept par l'opération « Protecteur Unifié » à des fins de renversement de régime est susceptible d'avoir des répercussions négatives pour le devenir de la R2P. L'Union africaine a de manière constante critiqué la conduite des opérations en Libye estimant qu'il y avait un risque accru d'enregistrer davantage de victimes civiles. La Russie et la Chine qui s'étaient abstenues lors du vote de la résolution 1973 ont exprimé une position similaire en ajoutant de manière globale que l'OTAN était allée au-delà de l'objectif de protection de la population civile. L'intervention a ainsi le potentiel de réveiller les antagonismes et les controverses d'hier autour de la notion du « droit d'ingérence humanitaire ». La difficulté actuelle, pour les membres du conseil de sécurité des Nations unies, de voter une résolution sur la Syrie, dont la situation a certaines similarités avec le cas libyen, semble le confirmer. Au lieu de constituer un pas décisif, la R2P serait alors, à cause d'une interprétation extensive de l'expression « toutes les mesures nécessaires », un retour à la case départ.
Il apparaît urgent pour la communauté internationale de définir les canons de la mise en œuvre de la R2P afin d'éviter son détournement pour des desseins inappropriés. Et ce d'autant plus que la notion n'a pas encore acquis une valeur conventionnelle. Son introduction dans une disposition conventionnelle est souhaitable. Cela aura l'avantage non seulement de lui donner plus de clarté et de renforcer son caractère obligatoire, mais surtout de définir les contours de son opérationnalité. C'est le moment de donner plein effet à la mise en garde du secrétaire général des Nations unies pour qui « le meilleur moyen serait de développer pleinement la stratégie, les normes, les procédures, les instruments et les pratiques de l'Organisation des Nations unies pour mettre en œuvre cette responsabilité ».

(1) Les opinions émises dans cet article, strictement personnelles à son auteur, n'engagent nullement l'État du Cameroun, son employeur.

(2) Rapport de la Commission Internationale de l'intervention et de la souveraineté des États, « La responsabilité de protéger », Décembre 2001, p.40

Pour aller plus loin :

Boisson de Chazournes, Laurence et Luigi Condorelli, « De la ‘Responsabilité de protéger', ou d'une nouvelle parure pour une notion déjà bien établie », Revue générale de droit international public 110, 1 (2006).

Ban Ki Moon, La mise en oeuvre de la responsabilité de protéger. Rapport du Secrétaire général, A/63/677, 12 janvier 2009

Emmanuel Decaux, « Légalité et légitimité du recours à la force : de la guerre juste à la responsabilité de protéger », Droits fondamentaux 5 (2005), pp. 1-19.

Assassinat de Ben Laden : justice a-t-elle été rendue ?

2011-06-01T22:00:35Z

Par Charles Benjamin
Professeur de science politique au Cégep de Saint-Jean-sur-Richelieu

Un procès n'aura pas lieu pour juger Oussama Ben Laden, le leader de l'organisation terroriste al-Qaïda. Après une chasse de près de dix ans, l'homme le plus recherché de la planète a été tué le 1er mai 2011 par un corps d'élite américain lors d'un raid perpétré à sa résidence située en banlieue d'Islamabad, au Pakistan. Ce dénouement abrupt a donné lieu à de nombreuses interrogations au sujet de la légalité de l'opération américaine. Les détails contradictoires divulgués par la Maison-Blanche sur la mort de Ben Laden ont alimenté la suspicion envers les États-Unis. La lutte contre le terrorisme est-elle discréditée par les méthodes discutables mises en œuvre pour éliminer le dirigeant d'al-Qaïda ?

Souveraineté pakistanaise

Lors de son discours à la nation le soir de l'événement, le président Barack Obama s'est félicité de la disparition de l'ennemi numéro un des États-Unis en déclarant que « justice avait été rendue ». De son côté, le premier ministre Stephen Harper a affirmé que la mort de Ben Laden procurait un
« sentiment de justice » aux familles des 24 Canadiens décédés dans les attentats terroristes du 11 septembre 2001, commandités par le chef islamiste. Inculpé par une cour fédérale pour sa participation au double attentat contre des ambassades américaines en 1998, Oussama Ben Laden n'a pas fait l'objet d'un mandat d'arrêt et d'une demande d'extradition avant d'être tué au Pakistan. De telles mesures avaient pourtant déjà conduit à l'arrestation et la comparution devant le Tribunal pénal international de l'ancien président serbe Slobodan Milosevic pour son implication dans les massacres en Bosnie et au Kosovo. Elles avaient également permis le transfert à la prison américaine de Guantánamo de Khalid Cheikh Mohammed, l'un des principaux lieutenants d'al-Qaïda capturé au Pakistan en 2003.

Signe des relations fragiles entre les deux pays, l'intrusion au domicile de Ben Laden s'est déroulée sans l'accord préalable des autorités pakistanaises afin d'éviter que l'information ne parvienne au locataire et ne provoque sa fuite. Plusieurs parlementaires américains refusent de croire que celui-ci ait pu séjourner durant cinq ans dans une villa à proximité de la capitale pakistanaise sans avoir bénéficié de la protection de membres influents de l'armée ou des services secrets. Les États-Unis ont-ils enfreint les normes internationales en violant la souveraineté territoriale du Pakistan lors de leur raid contre le leader d'al-Qaïda ?

L'action du commando américain entre dans une catégorie imprévue du droit international. Elle visait à appréhender un acteur non-étatique à l'intérieur d'un pays contre lequel les États-Unis ne sont pas en guerre, et dont la responsabilité dans les événements de septembre 2001 n'a pas été démontrée. D'éventuelles preuves de la complicité entre al-Qaïda et les services de renseignement pakistanais, amassées lors de la perquisition chez Ben Laden, ne pourraient justifier une telle opération a posteriori. L'initiative américaine s'appuie également sur des précédents controversés. En janvier 2010, un activiste du Hamas a été assassiné par une équipe d'agents secrets israéliens dans un hôtel de Dubaï. Le Parlement russe a aussi adopté un projet de loi en 2006 autorisant le président à traquer de présumés terroristes au-delà des frontières de la Russie.

Cependant, la présence du militant saoudien au Pakistan a placé les autorités du pays dans une position précaire face aux États-Unis. En donnant ouvertement leur aval à une ingérence américaine sur leur territoire, les responsables pakistanais risquaient de provoquer une nouvelle vague d'attentats de la part des sympathisants locaux d'al-Qaïda désireux de venger la mort de leur idole. À l'inverse, l'incapacité ou le refus du gouvernement pakistanais de livrer Ben Laden à la justice américaine auraient fourni aux États-Unis un motif légal pour intervenir militairement. Le président du Pakistan, Asif Ali Zardari, a probablement choisi de fermer les yeux sur l'incursion clandestine américaine plutôt que d'avoir à affronter un tel dilemme.

Bien que le Pakistan ait menacé les États-Unis de représailles s'ils récidivaient, l'opération américaine contre Ben Laden pourrait avoir obtenu l'appui tacite des dirigeants pakistanais. En effet, certains analystes s'étonnent que les trois hélicoptères qui ont traversé l'espace aérien pakistanais aient pu échapper aux radars qui ceinturent les environs d'Islamabad. Un accord secret conclu en 2001 entre le président George W. Bush et son homologue pakistanais Pervez Moucharraf autorisait d'ailleurs les États-Unis à mener un raid unilatéral contre Ben Laden, sans d'abord en aviser le Pakistan.

Cible militaire légitime

Le récit exact du décès d'Oussama Ben Laden reste encore incomplet, mais certaines informations ont cependant été confirmées. Ce dernier a résisté à ses ravisseurs, mais n'était pas armé au moment de l'assaut. Une femme s'est interposée durant l'altercation et des coups de feu ont été échangés avec un occupant de la demeure. Les forces spéciales américaines ont atteint Ben Laden de deux projectiles et ont disposé de son corps en le jetant à la mer.

L'attentat contre Ben Laden s'ajoute à la vague d'assassinats ciblés qui s'est intensifiée depuis l'arrivée au pouvoir de l'administration démocrate. En 2010, la CIA a eu recours à des drones (aéronefs téléguidés) à 111 reprises pour tenter d'exécuter des présumés terroristes en Afghanistan, au Pakistan, en Somalie et au Yémen. Selon l'organisme Human Rights Watch, ces frappes ont causé la mort de 957 civils cette même année. Les autorités américaines affirment que leur stratégie anti-terroriste est conforme au droit international puisqu'elle est appliquée dans une situation de conflit armé.

Le conseiller juridique du département d'État, Harold Koh, a fait valoir que la guerre que livrent les États-Unis au groupe terroriste al-Qaïda permet au président de pourchasser et d'éliminer ses combattants, sans toutefois préciser l'étendue du champ d'action américain. Cette offensive est menée en riposte aux attaques du 11 septembre 2001, en vertu du « droit naturel de légitime défense » inscrit dans l'article 51 de la Charte des Nations unies. Une résolution du Congrès américain, votée le 18 septembre 2001, autorise également le président à employer « toute la force nécessaire et appropriée » contre les personnes impliquées dans ces attentats. Enfin, les assassinats ciblés effectués en période de guerre ne contreviennent pas au décret présidentiel 12333, signé en 1981, qui interdit cette pratique en temps de paix.

Au regard des lois de la guerre, Oussama Ben Laden constitue une cible militaire légitime, croient les responsables américains. Malgré qu'il ne partage pas les attributs des soldats réguliers, le chef djihadiste possède le statut de combattant en raison de sa « participation directe et continue aux hostilités ». Les Conventions de Genève lui accordent néanmoins une protection s'il « exprime clairement son intention de se rendre » à ses opposants. Ben Laden n'a toutefois pas manifesté cette volonté avant d'être abattu, a assuré le procureur général des États-Unis, Eric Holder. Celui-ci a même soutenu qu'un bombardement aérien aurait pu être envisagé, privant Ben Laden de la possibilité de capituler.

Exécution extrajudiciaire

Ces fondements juridiques ont été contestés par de nombreux observateurs qui préfèrent interpréter le raid américain comme une opération policière contre un criminel. En effet, l'assaut contre Ben Laden a été donné à l'extérieur du théâtre d'opération de la campagne Enduring Freedom, déclenchée en Afghanistan en 2001. Les capacités du célèbre terroriste étaient aussi très affaiblies avant qu'il ne soit exécuté. Il ne dirigeait plus une structure de commandement opérationnelle et son coursier constituait l'unique lien entre lui et le monde extérieur. Par conséquent, plusieurs experts doutent que les dispositions de l'article 51 de la Charte offrent un cadre légal à une intervention au Pakistan, et que les lois de la guerre puissent être appliquées.

Si les Navy Seals ont tiré sur Oussama Ben Laden alors qu'il était désarmé, ou si le président Obama leur a donné l'ordre initial de tuer leur victime, les États-Unis pourraient avoir commis une exécution extrajudiciaire qui contrevient aux lois internationales et à leurs propres règles d'engagement. En dehors d'un contexte de guerre, les troupes américaines ne devraient ouvrir le feu qu'en dernier recours, uniquement si leur vie est directement en danger. Selon les derniers renseignements obtenus, les soldats qui ont pénétré dans le domicile de Ben Laden n'étaient pas confrontés à une situation de légitime défense individuelle et ont donc agi de manière disproportionnée.

Les assassinats ciblés ont des antécédents anciens. En 1943, l'armée américaine a abattu l'avion transportant l'amiral Yamamoto, l'un des principaux architectes de guerre japonais. Ces assassinats perpétrés dans le cadre de la lutte contre le terrorisme sont cependant plus problématiques puisqu'ils ont souvent lieu à l'extérieur d'une zone de guerre déclarée. Le réseau terroriste al-Qaïda opère désormais à partir de cellules indépendantes implantées dans des dizaines de pays. Le 6 mai 2011, cinq jours après la disparition de Ben Laden, un drone américain a tenté d'assassiner Anwar al-Aulaqui, un citoyen américain qui dirige une filiale de l'organisation au Yémen. L'utilisation de ces appareils est contraire aux règles internationales car ils sont contrôlés par des fonctionnaires civils à partir du quartier général de la CIA en Virginie.

Bien qu'elles soulèvent d'importantes questions légales, les opérations commando comme celle qui a entraîné la mort de Ben Laden risquent d'être politiquement rentables pour les gouvernements des pays démocratiques. Elles ont le mérite d'épargner la vie de leurs soldats, de permettre des économies au trésor public et de minimiser le nombre de victimes « collatérales ». Le recours à un assassinat ciblé contre Saddam Hussein a été sérieusement envisagé par le président George W. Bush avant qu'il ne décide d'envahir l'Irak en 2003. Cependant, ces méthodes remettent en question les fondements de l'État de droit. En empêchant la tenue du procès d'Oussama Ben Laden, les États-Unis ont ignoré les principes élémentaires de la justice, qui donnent à chaque accusé le droit de subir un procès juste et équitable.

Pour aller plus loin

Philip Alston, Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, United Nations Human Rights Council, 28 mai 2010.
Aidan Lewis, « Osama Bin Laden : Legality of killing questioned », BBC News, 7 mai 2011.
Delcan Walsh, « Osama bin Laden mission agreed in secret 10 years ago by US and Pakistan », The Guardian, 9 mai 2011.

Qui peut décider d'une intervention militaire en Libye ? Comparaison des pouvoirs de guerre aux États-Unis et au Canada

2011-04-28T14:34:00Z

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES) / Afrique, Points de mire