Centre d'études sur l'intégration et la mondialisation (CEIM)

L'évolution de la doctrine britannique en matière d'opérations de maintien de la paix

2012-04-12T13:34:25Z

No. 103 du Bulletin du maintien de la paix
Par Jennifer Dybman
Avril 2012

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES) / Bulletin du maintien de la paix

Les armées africaines et le développement : une transformation nécessaire

2011-08-08T15:06:28Z

Axel Auge,
Centre de recherche des Écoles Militaires de Saint Cyr Coetquidan (France)

L'histoire politique des Etats d'Afrique subsaharienne est aussi celle des actions militaires contre les gouvernements civils. Ce prétorianisme africain est encore visible, cinquante ans après les indépendances, à la faveur de « zones grises » marquées par des situations nationales de ni guerre, ni paix, et placées dans des processus de normalisation politique. En 2010, le peuple guinéen a élu un président civil, suite à une élection compétitive organisée par la junte militaire au pouvoir. En mars 2011, la Côte d'ivoire sort d'une situation de blocage politique, après une crise postélectorale longue de plusieurs mois. Si l'action militaire contre les institutions et le gouvernement se porte bien en Afrique subsaharienne, l'évolution des missions confiées aux armées, certes encore trop confidentielles, engendre tout autant des actions vertueuses, au nom de la stabilité politique et du développement national. La figure du soldat africain n'est plus seulement dominée par celle du « sobel », barbarisme désignant le militaire africain comme étant à la fois un soldat et un rebelle, ennemi de la paix ; il devient aussi un faiseur de paix en casque bleu (de l'ONU) ou vert (de l'Union Africaine), constructeur des territoires où il est déployé et impliqué dans les missions de sécurité, de soutien humanitaire des populations et de développement.

Reconstruire autrement : redéfinition géostratégique et nouveau savoir-faire

Le rôle des soldats de la paix et des forces déployées sur le territoire national subit une mutation sur les théâtres des conflits. Leur mission consiste à contrôler, sécuriser et développer les territoires où ils sont déployés. Dans les opérations de peacebuilding ou de peacekeeping la victoire stratégique relève de l'action indirecte au profit des populations. Cette inflexion opérationnelle vers les missions de développement vient du changement de sens de l'action militaire : si la victoire militaire est essentielle au processus de reconstruction post-conflit, la conquête des « cœurs et des esprits » propre à la guerre au sein des populations est l'effet final recherché (EFR) aussi bien par les forces de paix que par les armées nationales.

L'intervention, dans les conflits africains des forces africaines de maintien de la paix, est indispensable pour imposer l'ordre et la sécurité et permettre la fin des hostilités. Le recours à la coercition est nécessaire ; même s'il se résume souvent à un déploiement, comme en République centrafricaine. Cette phase d'intervention prépare la stabilisation du territoire qui donne lieu à un abaissement du niveau de violence et consolide la paix obtenue pour permettre le retour à la confiance entre les protagonistes. Son succès amorce la phase de normalisation. Cette phase dépend moins des tâches militaires que des actions civiles utiles à la reconstruction c'est-à-dire au retour à la paix et à l'affermissement du système politique, juridique, économique et social. Le processus de reconstruction est alors renforcée par des actions au profit du développement, venant renforcer les trois réponses apportées, trop souvent de manière découplée, en matière de sortie de crise : une réponse militaire centrée sur le déploiement d'une force militaire, une réponse humanitaire fondée sur la gestion et la prise en charge humanitaire des réfugiés et une réponse politique basée sur l'organisation d'élections ouvertes et pluralistes, gage du retour à la paix.

Les résultats peu convaincants auxquels ces trois réponses aboutissent, n'incitent guère à l'optimisme. Par exemple, les mesures de désarmement, de démobilisation, de rapatriement, de réintégration et de réinstallation (DDRRR) donnent des résultats mitigés (1) (en République démocratique du Congo, en République centrafricaine, Côte d'ivoire). Les causes de cet échec tiennent à l'absence de solutions adaptées au contexte local permettant aux combattants de trouver plus d'intérêt à s'intégrer dans une activité sociétale que d'appartenir à une bande armée.

La réponse humanitaire, indispensable pour répondre à l'urgence de la situation conflictuelle, présente également des insuffisances majeures liées à la « fatigue des donneurs » en particulier lorsque l'action humanitaire s'inscrit dans la longue durée. Dans ce contexte, les personnels humanitaires n'assurent que des tâches de gestion des réfugiés et de sécurisation de l'aide internationale. À cela s'ajoute l'esprit du mécanisme européen de soutien à la paix signé avec l'Union Africaine, le programme Facilité pour la Paix en Afrique, dont le financement est exclusivement réservé aux missions de maintien de la paix et ne peut servir au soutien des armées africaines et au renforcement éventuel de leurs capacités. Or la problématique principale, celle du développement et de la redistribution nationale des richesses, à la source des conflits et des guerres en Afrique, n'est pas réellement traitée par des solutions adaptées. Aussi les limites aux solutions appliquées dans les crises africaines conduisent-elles à explorer de nouvelles pistes à partir desquelles le soldat africain, acteur d'instabilité dans certains contextes, doit se muer en vecteur de paix et de sécurité collective. Dans les opérations de consolidation de la paix, les formes d'actions opérationnelles changent : le modus operandi des forces déployées les conduit à agir en faveur du renforcement de la sécurité des institutions étatiques mais aussi de plus en plus au profit du développement des territoires sur lesquels elles interviennent.

Développer par les forces duales : une autre manière de conquérir les cœurs et les esprits de la population

Dans la plupart des pays où la réforme des systèmes de sécurité (RSS) est appliquée (République Démocratique du Congo, Guinée, République centrafricaine), les principaux opérateurs (l'Etat, les agences internationales, les forces armées et de sécurité) s'attachent aux seules restructurations de l'armée et des forces de sécurité et non à la redéfinition des missions confiées aux militaires dotés, du reste, de capacités duales c'est-à-dire de matériels et d'une expertise permettant d'assurer des missions opérationnelles certes, mais également des missions humanitaires relatives à la sauvegarde des populations, à la reconstruction et au développement des territoires où ils interviennent. Par exemple, en Côte d'Ivoire, suite aux changements politiques intervenus en 2011, la France, à travers ces agences spécialisées, met en œuvre une réforme du secteur de la sécurité (RSS), en coopération avec les nouvelles autorités de l'armée ivoirienne. L'objectif de cette réforme est de construire une armée nouvelle qui rassemble en une entité unique les ex-forces des armées nationales de Côte d'Ivoire (FANCI) et les ex-forces armées des forces nouvelles (FAFN). Cette nouvelle armée est dénommée « Forces républicaines de Côte d'ivoire » (FRCI) par ordonnance n°2011-33 du 17 mars 2011 des autorités ivoiriennes. L'armée nouvelle intègre, selon le séminaire sur la réforme de l'armée organisé à Bassam en mars 2011, 11000 hommes issus des ex-FAFN. Les principales orientations pour une approche française de la réforme sécuritaire en Côte d'ivoire repose sur la doctrine française en matière de RSS et se décline en trois principes fondamentaux : la relégitimation et le rétablissement de l'Etat de droit (cadre étatique), la constitution de forces professionnelles de sécurité, destinées à être plus efficaces et mieux formées (cadre institutionnel et militaire), la mise en place d'institutions chargées de la gestion du contrôle démocratique (cadre législatif). Les principaux axes d'efforts sur lesquels porte la réforme sont la formation et la professionnalisation des forces (recrutement, entraînement et cohésion), l'amélioration des conditions de vie des militaires (l'environnement humain, soldes des militaires, prise en charge des dépenses de santé des forces) et la réorganisation des services et la gestion des forces (optimisation de la ressource humaine, transparence sur l'avancement en grade).

La réforme de l'appareil de défense constitue un enjeu central dans la capacité des armées africaines à assumer des missions de reconstruction et de développement. L'ingénierie de la réforme des systèmes de sécurité doit désormais intégrer le « volet développement » dans ses programmes de restructuration de l'outil militaire en Afrique subsaharienne. Les actions de développement confiées aux soldats servent un but supplémentaire : réconcilier « les corps habillés » avec la population civile à partir de travaux d'intérêt général et permettre, ce faisant, le passage de la méfiance populaire à la confiance du civil donnée aux militaires.

Autrement dit, il s'agit de réformer les armées en élargissant la gamme des missions qu'elles pourraient conduire à la fois dans le cadre du maintien de la paix comme dans celui de la bataille du développement menée au quotidien par une partie de la population d'Afrique subsaharienne, dépourvue de ressources, voire d'espoir et dont la sécurité humaine est menacée.

Sans transformer les forces armées en forces de développement, ne peut-on pas imaginer d'alternative voyant une plus grande implication des militaires aussi bien dans les missions de reconstruction et de consolidation de la paix, que dans les actions de développement local, avec leurs propres moyens (génie, transport terrestre, maritime ou aérien) ou en encadrant des corps de volontaires, en d'autres termes des forces civilo-militaires (youth national services) – dont l'Union africaine elle-même recommande le développement – et qui conduiraient des actions dans les domaines de la sécurité humaine, de la reconstruction des infrastructures ou encore au profit du développement stricto sensu par des actions de soutien à la production agricole, dans le secteur du bâtiment et des travaux publics ou encore dans le traitement des eaux.

L'exemple des nouvelles missions confiées à l'armée de la République Démocratique du Congo (FARDC), issues de la réforme des forces armées de ce pays, rend concret l'implication des soldats dans le développement local des territoires où ils sont déployés. Le projet de feuille de route pour la mise en œuvre du « Plan directeur global de la réforme de l'Armée » édité par le ministère de la défense nationale et des anciens combattants congolais en octobre 2007 donne des précisions sur la place des actions de développement local dans la stratégie globale de sortie de crise dans ce pays.
En matière de reconstruction par exemple, le Plan directeur du ministère de la défense congolais propose plusieurs missions confiées aux armées déployées à l'intérieur de son vaste territoire. Une première mission de développement consiste à réaliser des travaux d'intérêt général en vue de réconcilier les forces armées avec la population civile des territoires où ils interviennent et où ils sont stationnés. Dans ce cadre, les actions à mener concerne la construction et la réhabilitation des ouvrages civils d'intérêt général comme les écoles, les dispensaires, les hôpitaux, les routes, les ponts.

Dans la province de l'Equateur en République démocratique du Congo, le Plan directeur prévoit la réhabilitation du tronçon routier Mobayi-Mbongo-Kotakoli. Ces travaux sont accomplis par le corps du Génie et les unités du Génie des régions militaires appuyées par les éléments des forces territoriales. Une deuxième mission de développement confiée aux militaires consiste à assurer la construction et la réhabilitation des infrastructures militaires à moindre coût. Les actions à mener concernent l'assainissement des lieux, la construction et la reconstruction des écoles et des centres de formation, la réhabilitation des écoles maternelles, primaires et secondaires dans les camps militaires. Dans le plan directeur de l'armée congolaise, ces actions sont dotées d'un budget de 12 342 700 dollars. (2)

L'évolution des missions confiées aux soldats de la paix concerne également les forces de la mission de consolidation des accords de paix (MICOPAX) déployées en République centrafricaine.

L'objectif de la MICOPAX est de contribuer durablement à la paix et la sécurité en République centrafricaine par la création des conditions préalables au développement dans ce pays. Sur le terrain, son rôle est de protéger la population civile, de sécuriser le territoire, de contribuer au processus de réconciliation nationale, de faciliter le dialogue politique et la réconciliation nationale.

Composée de militaires camerounais, gabonais, congolais, tchadiens et guinéens, cette force a été chargée de veiller à la sécurisation du processus électorales tenu en 2011 et à la sécurité intérieure. La force militaire contribue par ailleurs à la réhabilitation des voies de circulation en zone rurale, grâce au bataillon de génie qui y est impliqué.

Les Etats africains et les communautés économiques régionales (3) utilisent désormais de façon innovante les forces militaires pour répondre aux véritables besoins des populations affectées par la guerre, une crise humanitaire ou une catastrophe naturelle. En situation de sortie de crise, le premier besoin d'une population appauvrie et victime de violence est la sécurité. Le second besoin est le sentiment de dignité engendré par le retour à l'ordre politique. Ces deux facteurs (sécurité et dignité) sont le produit de l'action civilo-militaire conduite par…le militaire. Autrement dit, il s'agit de renforcer les actions de statebuilding par delà les opérations de peacebuilding.

Les dispositifs de mise en œuvre de telles capacités existent et reposent sur le réseau des quatorze écoles nationales à vocation régionale (ENVR) implantées en Afrique centrale et de l'ouest, assurant la formation de telles unités. L'école de santé et d'adduction d'eau du Mali se place déjà dans cette optique en Afrique de l'ouest. L'école du génie et des actions de reconstruction de ponts forme dès à présent des militaires à des actions de reconstruction. Ce dispositif de formation demande à être développé et à évoluer afin de pouvoir correspondre dans le futur aux exigences déontologiques du programme de formation et d'entraînement militaire d'origine française « Eurorecamp » et aux principes du partenariat stratégique entre l'Union européenne et l'Afrique, signé en décembre 2007 à Lisbonne.

Grâce au renforcement de leurs capacités duales et par leur implication dans les actions de développement, les armées africaines jouent un rôle majeur aussi bien en temps de paix pour renforcer le lien armée-nation, qu'en opération extérieure pour nouer avec la population une relation de confiance.

Les nouvelles missions des armées africaines : reconstruire et développer

L'élargissement des missions confiées aux soldats de la paix correspond bien à une tendance double marquée par la nécessité d'accomplir des actions de combat et de sécurité, de soutien humanitaire et de développement d'une part, et par la nécessité de contribuer à restaurer la mission souverainiste des forces armées d'autre part : défendre le territoire, enjeu permanent de la bataille du développement, de la préservation et de la restauration de la sécurité. Le cœur du métier des armées africaines doit en effet se recentrer sur la défense et la sécurisation des territoires nationaux aux frontières poreuses en raison des crises africaines faisant du territoire un enjeu central. Dans leur grande majorité, les frontières des pays africains et notamment des régions du centre et de l'ouest sont mal contrôlées.

Cette situation tient d'abord à la faiblesse de l'Etat, au vieillissement des équipements et de l'armement des militaires aux frontières mais également aux mauvaises conditions de travail et de vie des militaires chargés d'une telle mission. L'armement des forces est obsolète et inadapté à des frontières à la sécurisation difficile : la vétusté des postes de surveillance, l'absence de véhicule tout terrain pour parcourir la frontière, l'inexistence de moyens employant une technologie récente comme la détection thermique ou des jumelles à vision nocturne engendrent la démotivation voire le découragement des soldats. A l'armement obsolète s'ajoute les difficultés liées à la géographie physique des régions désertiques ou forestières à contrôler : les liaisons routières entre les Etats sont mal assurées dès lors que la frontière est loin des zones urbaines : plus on s'éloigne du centre et plus l'Etat et son administration disparaît. La porosité des frontières et l'incapacité des forces armées à assurer leur contrôle facilitent la circulation transfrontalière des bandes armées et des groupes terroristes, notamment dans la partie sahélienne du continent. Par exemple, en Afrique de l'ouest, le trafic de drogue et le trafic d'arme de petits calibres à la base d'une criminalité devenue nomade profitent, pour prospérer, de la porosité des frontières et de la faillite de l'Etat. Hamédine Fall retrace, dans un rapport pour l'institut des nations unies pour la recherche sur le désarmement (UNIDIR), la route de la criminalité transfrontalière en Afrique de l'ouest. (4) Il nous rappelle par exemple que le cannabis produit au Sénégal dans la région de la basse Casamance est transporté en Guinée et atteint le Mali méridional à partir duquel une quantité est commercialisée dans les pays frontaliers du Mali comme le Burkina Faso et la Côte d'Ivoire. Mais la route de la drogue est aussi celle des conflits nomades. L'instabilité politico-militaire touchant plusieurs pays ouest-africains au début des années 1990 trouve ses origines lointaines dans la porosité des frontières des pays de cette sous région donnant, à des conflits locaux, une « épaisseur » régionale en favorisant l'armement de la population villageoise, le déplacement des populations vers les pays voisins, le trafic d'armes et la criminalité. L'enjeu majeur de la frontière est bien sa sécurisation, indispensable pour juguler la nature fluide des conflits africains selon laquelle des groupes armées font de la frontière la base arrière de leurs actions déstabilisatrices des Etats voisins.

Le poids des logiques sociologiques pour expliquer la difficulté des forces armées à mener efficacement leur mission de contrôle des frontières est également à prendre en compte. La faiblesse de l'Etat et sa déliquescence au fur et à mesure que l'on s'éloigne des centres urbains pour aller vers la frontière, complique les missions de surveillance du territoire, auxquelles s'ajoute le primat des allégeances ethniques des communautés locales sur les allégeances civiques, trop lointaines pour la population de l'hinterland. Tous ces facteurs affaiblissent l'efficacité des armées en matière de contrôle du territoire et constituent des aspects prioritaires dans l'édification d'armées africaines refondées et réformées. Comme tel, le « territoire », lieu du conflit mais aussi de la normalisation et du développement, est à reconstruire comme objet sociologique et anthropologique et comme réalité pragmatique au cœur de l'engagement opérationnel de l'African Peacekeeper.

(1) Même si l'on peut retrouver dans l'histoire immédiate des conflits africains de rares succès du processus de DDRR comme au Mali avec la « Flamme de la paix ». En Côte d'ivoire, la réinsertion des combattants des Forces Nouvelles (ex-rébellion) dans les Forces armées nationales ivoiriennes (FANCI) est loin d'être un succès ; et pour cause : elle signe pour les « commandants de zones (comzones) » la cession de leur autorité sur une partie du territoire qu'ils administraient, les privant de facto du pouvoir personnel qu'ils détenaient et des richesses matérielles qu'ils se sont constituées. Les commandants de l'ex-rébellion les plus médiatisés sont Morou Ouattara (commandant la zone 1 de Bouna), Chérif Ousmane (commandant la zone 3 de Bouaké) et Wattao, chef d'état-major adjoint des Forces Nouvelles, restées fidèles au président de Côte d'Ivoire Alassane D. Ouattara.

(2) Source : Ministère de la défense et des anciens combattants de la RDC. Plan Directeur de la réforme.

(3) La Communauté des États d'Afrique de l'ouest (Cedeao), la Communauté économique des États d'Afrique centrale (Ceeac), l'Igad, la SADC (South African Development Community) et l'Union Africaine.

(4) FALL Hamédine, « Contrôle des frontières et criminalité transfrontalière en Afrique de l'Ouest », dans AYISSI Anatole et SALL Ibrahima (ed.) Lutte contre la prolifération des armes légères en Afrique de l'Ouest : Manuel de formation des forces armées et de sécurité, UNIDIR/2003/13, 2003.

L'Union européenne en quête de crédibilité dans le maintien de la paix en Afrique : leçons de la mission EUFOR Tchad/RCA

2011-06-01T22:14:03Z

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES) / Europe, Afrique, Bulletin du maintien de la paix

Chapitre VII et maintien de la paix : une ambiguïté à déconstruire

2010-10-31T10:05:00Z

Alexandra Novosseloff « CHAPITRE VII ET MAINTIEN DE LA PAIX : UNE AMBIGUÏTÉ A DÉCONSTRUIRE » Bulletin du maintien de la paix, no. 100, octobre 2010.

La question de l'usage de la force armée a été au cœur des débats entre 1939 et 1945 pour construire une organisation internationale efficace pour maintenir la paix. Le résultat de ces discussions a été la rédaction du Chapitre V et du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, véritables innovations de l'ONU par rapport à la Société des Nations. Les rédacteurs de la Charte ont voulu créer une sorte de directoire à la tête de l'Organisation, prenant des « mesures directes » pour régler les différends internationaux et ayant les moyens (notamment militaires) de ses décisions. Le Chapitre V crée un Conseil de sécurité, organe restreint aux pouvoirs discrétionnaires, qui s'appuie sur l'entente entre les Cinq Grands pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Le Chapitre VII prévoit quant à lui la mise sur pied d'un dispositif permettant d'agir au cas où l'ordre international serait menacé et les principes fondamentaux de la Charte violés : des forces mises à disposition (à partir d'accords spéciaux), principalement par les cinq membres permanents du Conseil et dirigées au plan stratégique par un Comité d'état-major. Ce dispositif n'a pu être mis en place en raison de la mésentente entre les Cinq Grands et de l'entrée dans la guerre froide à partir de 1947. Le Conseil de sécurité a donc dû « se rabattre » sur le Chapitre VI, le règlement pacifique des différends pour faire face aux crises menaçant la sécurité internationale. Mais pouvait-il réellement s'en tenir là ?

A côté des missions d'observation mises sur pied dès 1948, une nouvelle forme d'action est élaborée, à partir de 1956, dans le contexte de la crise de Suez : la force d'interposition composée de contingents armés nationaux fournis de façon volontaire par les Etats membres autres que les cinq grandes puissances, mais dont la conduite est déléguée au Secrétaire général et à ses services (Département des Affaires politiques spéciales). Ce nouveau type d'intervention, les « opérations de maintien de la paix », véritable invention onusienne, est donc allée de pair avec l'incapacité de mettre en œuvre les dispositions et le système d'intervention originel du Chapitre VII. Pourtant, depuis la fin de la guerre froide, ces opérations multidimensionnelles ont été de plus en plus créées « en vertu des dispositions du Chapitre VII ». L'objectif des lignes qui suivent est d'examiner l'origine de cette pratique, de ses effets et de son utilité au regard de la question de l'usage de la force. Comment le Chapitre VII s'est en quelque sorte « invité » dans le maintien de la paix ? Quelles en sont les conséquences : dérive ou évolution vers un maintien de la paix robuste ? La thèse présentée ici est que le Chapitre VII ne peut se suffire à lui seul et que sa référence excessive crée de fausses attentes ou des craintes injustifiées quant aux objectifs et aux moyens des Casques bleus, ces « soldats sans ennemis » déployés dans des situations de crise.

Le « Chapitre VI et demi », base juridique des opérations de maintien de la paix ?

Les opérations de maintien de la paix conçues par Dag Hammarskjöld et Lester B. Pearson constituent un mécanisme « conçu sur la base des principes de la Charte, mais ne résultant pas cependant directement des dispositions précises de celle-ci »(1) . Les concepteurs du maintien de la paix ont parlé du "Chapitre VI et demi" pour donner une base politico-juridique à ce nouveau type d'opération. Cette expression peut signifier que ces opérations se situent quelque part entre le Chapitre VI et le Chapitre VII, formant ainsi en quelque sorte un chapitre en soi. On peut aussi considérer que les opérations de maintien de la paix relèvent des deux chapitres en même temps et qu'il n'y a pas d'exclusive entre le Chapitre VI et le Chapitre VII.

Les opérations de maintien de la paix constituent, de fait, un autre moyen d'action que les enquêtes, médiations, conciliations, arbitrages ou règlements judiciaires prévus à l'Article 33 du Chapitre VI. Le but de cet autre moyen d'action n'en reste pas moins une forme de règlement pacifique des différends. Les opérations de maintien de la paix sont, en effet, d'abord et avant tout l'instrument d'une action politique et diplomatique de gestion des crises internationales. Il s'agit d'apaiser les conflits en s'interposant entre les combattants pour que la diplomatie reprenne le dessus. La logique de ces opérations est avant tout politique et non militaire. Les Articles 37 et 38 de la Charte prévoient que si les voies du règlement pacifique des conflits ne suffisent pas et que « la prolongation du différend semble menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales », le Conseil de sécurité peut alors recommander « tels termes de règlement qu'il juge appropriés ».

Cet autre moyen d'action peut aussi être utilisé par le Conseil dans le type de situations prévu à l'Article 39 de menace contre la paix ou de rupture de la paix. De fait, les opérations de maintien de la paix constituent « des mesures provisoires qui ne préjugent en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées, des mesures pour empêcher la situation de s'aggraver et que le conflit ne s'étende » (Article 40). Les dispositions des Articles 37, 38 et 40 tendent à se rejoindre, rendant non pertinente la distinction entre Chapitre VI et Chapitre VII. L'Article 40 pourrait même constituer à lui seul le "Chapitre VI et demi" ; mais placé au sein du Chapitre VII, il a une force obligatoire qu'il n'aurait pas au sein du Chapitre VI. Le professeur Jean-Marc Sorel conclut qu'il faut dresser, « un constat d'incertitude (…) à propos de l'Article 40 : placement incertain, fondements juridiques disparates, nature des mesures aléatoire, etc., font de cet article à la fois un mystère et un fourre-tout modulable selon les circonstances »(2) . En fait, le Conseil de sécurité a toute latitude pour décider de la nature des mesures prises dans le cadre des opérations de maintien de la paix : soit se situer dans un esprit de conciliation, soit dans une posture plus contraignante et dissuasive. D'ailleurs, la doctrine des Nations Unies publiée en 2008 considère que ce qui compte dans la conduite du mandat, ce sont les termes utilisés par le Conseil de sécurité dans sa résolution, non sa référence à tel ou tel chapitre(3) .

Le Chapitre VII et le maintien de la paix onusien : une histoire récente

Au départ, le seul lien entre le maintien de la paix et le Chapitre VII est d'ordre circonstanciel : les opérations de maintien de la paix se déploient dans des situations prévues par le Chapitre VII. Entre 1946 et 1986, les dispositions du Chapitre VII n'ont été utilisées que 14 fois pour des cas d'embargo (Rhodésie du Sud, Article 41) ou de mesures prises par des Etats (Article 48). Les missions d'observation et les opérations de maintien de la paix sont créées sans référence à un Chapitre ou à des articles spécifiques de la Charte, y compris pour la création et la conduite de l'opération au Congo (ONUC), seule opération de maintien de la paix du temps de la Guerre froide expressément autorisée à utiliser la force armée. Le Secrétaire général considéra que les résolutions du Conseil sur le Congo pouvaient être considérées comme se référant implicitement à l'Article 40(4) . Pour la première fois, le Conseil de sécurité a délégué explicitement au Secrétaire général l'usage de la force armée : il « demande que l'ONU prenne immédiatement toutes mesures appropriées pour empêcher le déclenchement d'une guerre civile au Congo » (Résolution 161). Par la résolution 169 (1961), il « autorise le Secrétaire général à entreprendre une action vigoureuse, y compris, le cas échéant, l'emploi de la force dans la mesure requise ». Ainsi, pour l'opération au Congo, la mention du Chapitre VII n'a pas été jugée indispensable pour permettre l'emploi de la force armée.

A partir des années 90, le Conseil de sécurité fait référence de manière systématique au Chapitre VII. Entre 1987 et 1994, le Conseil de sécurité adopte 75 résolutions au titre du Chapitre VII et 94 entre 1995 et 2001. Le Chapitre VII est alors envisagé comme un tout, comme une globalité, que symbolise la formule consacrée : « agissant en vertu du Chapitre VII ». Ainsi, la grande majorité des résolutions (35 sur 40) concernant la situation en ex-Yougoslavie, entre 1992 et 1995, a été adoptée « en vertu du Chapitre VII ». Le problème est que certaines d'entre elles ne comportaient aucune mesure effective et n'impliquaient pas sur le terrain une augmentation correspondante des moyens militaires. Cette référence au Chapitre VII s'est trouvée disjointe de l'autorisation du recours à la force. Ainsi, « le mandat de la FORPRONU était devenu sur le papier plus musclé que ne l'était la Force elle-même » (rapport sur Srebrenica). Or, ce qui est « important dans le Chapitre VII, c'est beaucoup plus la compétence opérationnelle que la compétence décisionnelle »(5) . La tendance du Conseil à se référer de façon quelque peu virtuelle au Chapitre VII, à marquer de son sceau décisionnel des résolutions déclaratoires qui ne sont pas accompagnées ou suivies des moyens correspondants a entraîné une dérive préjudiciable pour le Conseil lui-même, alors qu'il « ne suffit pas de décréter qu'une décision est obligatoire en vertu de la Charte pour qu'elle s'applique effectivement sur le terrain »(6) . Cette invocation systématique du Chapitre VII a affaibli les termes mêmes des articles du Chapitre VII qui ne deviennent, en fin de compte, pas plus obligatoires que les autres articles de la Charte.

Dans les années 2000, le Conseil de sécurité a eu tendance à persister dans sa pratique d'adopter des résolutions au titre du Chapitre VII pour créer des opérations : Darfour et Soudan, Côte d'Ivoire, Haïti, Congo. Il a aussi introduit une nouvelle pratique consistant à ne mettre sous Chapitre VII qu'une partie du mandat, celle autorisant l'emploi de « toutes les mesures nécessaires ». Il a de ce fait réconcilié le Chapitre VII avec les dispositions régissant l'emploi de la force. Toutefois, une certaine confusion demeure. Quelles en sont les raisons ?

Raisons et effets d'une référence constante au Chapitre VII

Les résolutions adoptées lors de la guerre du Golfe ont sans doute contribué à ce que le Chapitre VII soit considéré comme « une forme de stade suprême de l'obligatoire, de droit d'exception, que les Etats sont particulièrement invités à respecter »(7) . La guerre du Golfe a constitué le cas d'école prévu par la Charte. Mais, dans le contexte des opérations de maintien de la paix, la référence systématique au Chapitre VII est, comme esquissé plus haut, plus ambigüe.

Cette référence globale (voire globalisante) au Chapitre VII permet d'abord au Conseil de sécurité de se saisir d'une situation dont il a préalablement constaté qu'elle menaçait ou risquait de menacer la paix et la sécurité internationales. Cela permet aussi de briser le tabou de l'Article 2 §7 concernant la non ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat, principe qui toutefois « ne porte en rien atteinte à l'application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII ». Invoquer le Chapitre VII permet au Conseil de sécurité de contourner l'Article 2 §7 et de « traiter » tout particulièrement les conflits d'ordre interne, sans préjuger des moyens utilisés, comme de se prémunir contre les accusations d'ingérence. Comme le précise Laura Pineschi, « la nature coercitive d'une opération n'est pas déterminée par l'autorisation de l'emploi de la force, mais par le fait d'agir en faisant abstraction du consentement de l'Etat hôte »(8) . Enfin, cela permet au Conseil de sécurité de se situer dans « l'esprit du Chapitre VII », qui est celui de la contrainte et de l'usage de la force, pour montrer sa détermination à agir.

Pour autant, il est possible de considérer que la simple référence systématique et indifférenciée au Chapitre VII constitue une dérive des dispositions de la Charte appliquée au maintien de la paix. Ceci pour plusieurs raisons :

– Tout d'abord, elle donne l'illusion que le Secrétariat dispose des moyens et le Conseil de sécurité de la volonté politique nécessaire pour imposer sur le terrain l'application des mandats votés par le Conseil. Or, tout cela dépend moins d'une mention du Chapitre VII que de l'unité du Conseil de sécurité dans l'application et le respect des résolutions et de la mise à disposition de moyens adaptés par les contributeurs de troupes. Une référence au « chapitre de la contrainte » n'implique pas la mise à disposition automatique des moyens de cette contrainte.

– Comme le constate la Capstone Doctrine, « l'invocation du Chapitre VII (…) est aussi un moyen pour le Conseil de sécurité de souligner son engagement politique ferme et de rappeler aux parties, ainsi qu'à l'ensemble des Etats membres des Nations Unies, la responsabilité qui leur incombe de donner suite à ses décisions ». Or, mentionner le Chapitre VII uniquement pour signifier le caractère obligatoire des résolutions amène en réalité à une dépréciation de l'Article 25 de la Charte, selon lequel toute décision du Conseil de sécurité est obligatoire pour l'ensemble des Etats membres de l'Organisation.

– Elle conduit aussi à une certaine confusion des genres, entre maintien et imposition de la paix, entre consentement et contrainte, donnant l'impression que les Casques bleus pourraient aller au-delà du maintien de la paix. Or, ni le Chapitre VII ni l'expression « toutes les mesures nécessaires » ne signifient que l'emploi de la force peut être illimité ; au contraire, celui-ci doit être « calibré, précis, proportionnel et approprié, conformément au principe de la force minimale nécessaire pour atteindre l'objectif escompté » (Doctrine). De plus, souvent la référence faite au Chapitre VII dans les résolutions créant ou faisant évoluer une opération de maintien de la paix l'a souvent été en corrélation avec des sanctions pesant déjà sur les parties au conflit (Bosnie, Libéria, Sierra Leone). Ceci avait peu à voir avec les moyens de l'opération elle-même.

– Enfin, une dernière dérive est apparue quand la référence au Chapitre VII a été interprétée par certains Etats occidentaux comme donnant un droit automatique à prendre des mesures contraignantes, sans nouveau passage devant le Conseil, équivalant à une sorte de blanc-seing pour aller au-delà du maintien de la paix (cas de l'opération anglo-américaine « Renard du désert » de 1998 et de l'intervention de 2003, cas des frappes aériennes de l'OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie en 1999). Cette pratique des « autorisations implicites » a conduit certains Etats à se méfier des résolutions du Conseil de sécurité adoptées en vertu du Chapitre VII. Cette méfiance a notamment été invoquée par le gouvernement de Khartoum pour refuser, en 2006-2007, la présence de Casques bleus au Darfour parce qu'il y voyait un bras armé potentiel de la Cour pénale internationale. Ceci a également amené à une certaine opposition au sein de contributeurs de troupes venant du Sud à cette référence perçue comme un blanc-seing pour imposer la paix ou mener un maintien de la paix plus « robuste » que nécessaire, contre les Etats-hôtes qui seraient devenus réticents à la présence de la force onusienne.

Chapitre VII et usage de la force sans imposition de la paix

Cette référence fréquente au Chapitre VII correspond donc plus à un état d'esprit que le Conseil de sécurité veut se donner qu'à des moyens dont il disposerait ou qu'il obligerait les Etats à fournir. Il y a dérive quand le Conseil reste vague sur ses intentions et quand cette mention tend à conférer un caractère opératoire au Chapitre VII, qu'il n'a pas en tant que tel. De plus, le Chapitre VII n'a pas vocation à changer la philosophie et la nature du maintien de la paix ou à brouiller sa spécificité. Il ne peut d'ailleurs se suffire à lui seul pour signifier une pratique plus robuste du maintien de la paix confronté à un consentement des parties toujours fluctuant. En ce sens, le Chapitre VII n'est pas synonyme d'imposition puisque le maintien de la paix des Nations Unies se déploie dans une logique de consentement.

Le cas de la FINUL semble d'ailleurs montrer qu'il est possible de se passer de la mention explicite du Chapitre VII. Ainsi, le Conseil de sécurité a placé son action dans le cadre de l'Article 39 et la Résolution 1701 a permis le renforcement des effectifs et la mise à disposition de capacités robustes ainsi que l'élaboration des règles d'engagement correspondantes. Mais d'une certaine manière, ces moyens ont été aussi, voire avant tout, le fait d'une décision des contributeurs de troupes (européens) de la Force. Les termes qui permettent l'emploi de la force se retrouvent dans l'autorisation à utiliser « toutes les mesures nécessaires » pour accomplir le mandat. La simple mention (trop vague) du Chapitre VII ne peut remplacer une telle autorisation. La simple mention du Chapitre VII n'a pas d'effet exécutoire en soi : c'est ce qui est écrit dans le dispositif des résolutions qui en a et qui permet la rédaction des documents de base de l'opération (concept d'opération, plan d'opération, règles d'engagement).

Dans le contexte des opérations de maintien de la paix, la référence au Chapitre VII est donc utile mais pas indispensable, car ce qui compte, ce sont les moyens réellement mis à disposition la façon de conduire l'opération. La Résolution 1701 a, de ce point de vue, servi d'exemple pour permettre de sortir de cette dérive liée à l'utilisation excessive du Chapitre VII et revenir à un esprit plus conforme à la Charte.

Une clarification indispensable par le Conseil de sécurité

Le Conseil de sécurité devrait, dans la rédaction de ses résolutions, clarifier la signification réelle du Chapitre VII afin d'éviter les attentes trop fortes ou les craintes inutiles de ceux à qui elles sont destinées et de ceux qui sont chargés de les mettre en œuvre. Il devrait rappeler que Chapitre VII ne veut pas dire usage de la force au niveau stratégique ou imposition de la paix. Fondamentalement, dans les opérations de maintien de la paix, il sert à montrer que son action se situe dans le cadre prévu à l'Article 39. Ceci permettrait également d'atténuer la dilution des responsabilités existant au sein des Nations Unies. Par le passé, le Conseil de sécurité reportait trop facilement les échecs des opérations qu'il décidait sur un Secrétariat à qui il refusait souvent de disposer de tous les moyens nécessaires pour accomplir son mandat. L'utilisation excessive des dispositions du Chapitre VII a, dans ce cadre, souvent été un moyen de cacher cette contradiction.

Au contraire, aujourd'hui, la réussite d'une opération de maintien de la paix nécessite son appropriation par chacun de ses acteurs (décisionnels et opérationnels) comme par les populations locales. Ceci passe par un meilleur dialogue, « inclusif et transparent »(9) , entre tous ces acteurs sur les moyens et les conditions de mise en œuvre, pour une meilleure efficacité de ces opérations dont le succès répond à certains principes fondamentaux : le soutien d'un Conseil de sécurité uni, l'implication des pays contributeurs de troupes, le consentement de l'Etat hôte, le confinement de la zone de crise, l'accompagnement d'un processus politique. Une opération de maintien de la paix peut bien entendu être créée sans que ces facteurs potentiels de succès soient réunis, mais alors elle court le risque d'être bloquée sur place, d'être instrumentalisée par les parties au conflit et de geler la situation. Le respect de ces principes est un véritable défi en soi face à des situations toutes différentes qui requièrent une large gamme d'action, de l'observation du cessez-le-feu au maintien de l'ordre et à la construction d'un Etat de droit. Dans la conduite de ces actions, les Casques bleus doivent se faire respecter et, par conséquent, gérer la zone grise existant entre le maintien de la paix dit classique et le maintien de la paix dit robuste qui utilise la force de manière tactique. En ce sens, la paix ne s'impose jamais, elle se construit. Au Conseil de sécurité de trouver les mots pour faire comprendre cette dynamique autrement que par des catégorisations inopérantes et une utilisation contre-productive du Chapitre VII.

***

(1) Paul TAVERNIER, Les casques bleus, 1996, Paris, Presses universitaires de France, QSJ n° 3169, p. 32.

(2) In Jean-Pierre COT / Alain PELLET (dir.), La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 2005 (3e édition), Paris, éditions Economica, p. 1194.

(3) DOMP, « Opérations de maintien de la paix des Nations Unies : Principes et Orientations », p. 14. http://www.un.org/fr/peacekeeping/documents/capstone_doctrine_fr.pdf

(4) Rapport annuel du Secrétaire général sur l'activité de l'Organisation (A/4800, 1961, p. 27).

(5) Serge SUR, "Leçons de terrain", in Jean COT (dir.), Opérations des Nations Unies : Leçons de terrain, 1995, Paris, FED, collection Perspectives stratégiques, p. 385

(6) Paul TAVERNIER, op. cit., p. 79.

(7) Jean-Pierre COT / Alain PELLET, op. cit., p. 1190. Sur 20 résolutions adoptées suite à l'invasion du Koweït par l'Iraq, 3 seulement ne sont pas prises en vertu du Chapitre VII.

(8) Laura Pineschi, « L'emploi de la force dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies « robustes » : conditions et limites juridiques », in M.Arcari / L.Balmond, La sécurité collective, entre légalité et défis à la légalité, 2009, Milan.

(9) The New Horizon Initiative : Progress Report n°1, octobre 2010.

FORMES ET MÉFORME DE LA TUTELLE INTERNATIONALE EN BOSNIE-HERZEGOVINE

2010-07-06T13:17:12Z

Renaud Dorlhiac. « FORMES ET MÉFORME DE LA TUTELLE INTERNATIONALE EN BOSNIE-HERZEGOVINE », Bulletin du maintien de la paix, no. 99, juillet 2010.

Depuis juin 2006, et la décision du Conseil de Mise en Œuvre des Accords de Paix de Dayton-Paris (PIC) de s'engager sur la voie d'une clôture de la fonction de Haut-Représentant (HR), la place et les modalités d'exercice de la présence internationale en Bosnie-Herzégovine focalisent plus que jamais les attentions politiques. Cette question, non tranchée depuis quatre ans, parachève les débats de longue haleine portant essentiellement sur l'équilibre recherché entre l'affirmation de la perspective européenne du pays et les efforts de remobilisation de l'ensemble de la communauté internationale dans un contexte politique intérieur très dégradé. Centré sur l'exercice par le HR de ses pouvoirs exécutifs (« de Bonn »(1)), le bras de fer, engagé entre celui-ci et les autorités de Republika Srpska (RS), souligne l'échec partiel de la stratégie développée depuis quinze ans en Bosnie-Herzégovine.

Les tensions irrésolues entre un cadre institutionnel insatisfaisant, mais incontournable (issu des Accords de Dayton), et une Bosnie-Herzégovine toujours lue au regard de la guerre civile qui l'a ravagée de 1992 à 1995, faussent les termes du débat (Xavier Bougarel, « Dayton, dix ans après : le leurre des bilans ? », Critique Internationale, n° 29, 2005). Elles expliquent aussi en partie pourquoi, depuis quelque temps, la dynamique relative enclenchée durant une décennie par les HR successifs est en panne. Il en va de même de l'engagement de l'Union européenne (UE) qui, de la création de la fonction de Représentant Spécial (RSUE) en 2003, à la signature d'un Accord de Stabilisation et d'Association (ASA), en juin 2008, a suscité davantage de mouvements tactiques que d'avancées de fond. Dans ce contexte, il est légitime de se demander dans quelle mesure la crise qui affecte le dispositif international civil et militaire en Bosnie-Herzégovine n'est pas non plus le reflet d'une dynamique européenne en panne de modèles.

La communauté internationale mise au défi

La remise en cause croissante de l'action de la communauté internationale en Bosnie-Herzégovine ponctue des années de délitement de ses relations avec les autorités locales. Depuis octobre 2007 et la grave crise institutionnelle provoquée par la tentative avortée d'imposition de la réforme de la police (2), les autorités de RS refusent de plus en plus fréquemment de se plier aux injonctions du HR. Cette posture résulte d'ailleurs clairement des résolutions de l'Assemblée nationale de RS, en date du 14 mai 2009, rejetant désormais le principe de nouveaux transferts de compétences des entités vers l'État central. Le mois de janvier 2010 a été marqué par une succession de décisions de la part de la RS mettant en cause l'autorité du HR en matière d'interprétation des Accords de Dayton, ainsi que la légitimité du PIC. Le bras de fer opposant le protectorat international à la RS a encore franchi un nouveau palier, le 19 mai 2010, avec l'adoption d'une loi régulant les modalités d'organisation d'un référendum en RS. Bien que l'objectif annoncé se cantonne à la défense scrupuleuse des Accords de paix (questionnant donc, implicitement, la légalité du recours aux pouvoirs de Bonn), il n'en demeure pas moins que la possibilité pour les entités d'organiser des scrutins sur des sujets outrepassant leurs compétences constitue un précédent risqué. En effet, bien que le libellé écarte officiellement les appels à l'autodétermination, sa simple évocation renvoie plus ou moins consciemment aux heures les plus sombres du pays.

De fait, le raidissement par rapport aux tentatives répétées d'ingérence de la communauté internationale dans les affaires locales recouvre sans surprise la délicate question de l'équilibre institutionnel du pays (définissant la structure de l'État bosnien et la place des trois peuples qui le composent : Bosniaques, Bosno-Croates et Bosno-Serbes). Largement en panne, depuis le rejet par le Parlement du paquet d'amendements, en avril 2006, la réforme constitutionnelle a été relancée par le processus de Butmir, promu par les États-Unis et la présidence suédoise de l'UE, à l'automne 2009 (ICG, “Bosnia's dual crisis”, Europe Briefing, n° 57, 12 novembre 2009). Malgré le rejet des propositions par la quasi-totalité des formations politiques bosniennes, cette initiative rappelle qu'au-delà des débats actuels sur l'évolution du dispositif international en Bosnie-Herzégovine, les enjeux véritables portent sur la capacité du pays à adopter un cadre institutionnel améliorant sa fonctionnalité et lui permettant, à terme, d'intégrer l'UE. Le message liminaire est d'autant plus clair que les questions constitutionnelles ne sont pourtant pas considérées comme l'un des éléments préludant à la clôture de la fonction de HR.

L'évolution du dispositif international politique en Bosnie-Herzégovine

Le scénario classiquement retenu depuis juin 2006 reposait sur une clôture de la fonction de HR préalable à la montée en puissance d'un RSUE renforcé (à la fois représentant local du Conseil et de la Commission européenne). À sa façon, cette orientation entérine les progrès accomplis par la Bosnie-Herzégovine dans son cheminement vers l'UE, durant la première moitié de la décennie. La vocation européenne du pays est d'ailleurs unanimement reconnue, même si sa mise en œuvre est longue à se dessiner. L'approche retenue depuis le début de l'année 2008 renonçait à un calendrier précis de transition, au profit de la satisfaction préalable de cinq objectifs et deux conditions. D'importance variable, les premiers portent respectivement sur la résolution du statut du district de Brčko, la répartition entre entités et pouvoir central des propriétés étatiques et de défense, le renforcement de l'État de droit et du système fiscal. Pour leur part, les secondes recouvrent la signature d'un ASA avec la Commission européenne, ainsi qu'une évaluation positive de la situation politique. Pourtant, en dépit de cette approche qui se veut résolument technique, les critères fixés peinent à être satisfaits (à l'exception de la signature de l'ASA), ce qui traduit tant l'absence d'accord interne qu'une volonté de contrarier le scénario de transition envisagé. La difficulté à transiger sur des sujets pourtant mineurs souligne une nouvelle fois combien, dans un contexte de méfiance et de rivalité aiguës, toute question prétendument technique est inévitablement politique.

Confrontée à une résistance mal comprise, et incapable de définir une vision cohérente pour la Bosnie-Herzégovine, la communauté internationale navigue à vue. Car, contrairement à l'opinion convenue, les Bosniaques ne sont pas les seuls à être défavorables à une suppression de la fonction de HR perçue, de façon exagérée, comme le véritable garant de l'intégrité du pays. Pour des raisons certes différentes, et malgré les discours officiels, Bosno-Croates et Bosno-Serbes s'entendent également sur le maintien du HR. Il n'est pas innocent que ces derniers bloquent sans arguments réellement décisifs les conditions relatives au statut de Brčko et à la répartition des propriétés de défense. Aussi faible soit-il, le HR est un élément fondamental de la stratégie de déresponsabilisation chère à l'ensemble de la classe politique bosnienne. Son maintien leur permet de ne pas affronter directement leur électorat sur les sujets de fond, et de façon plus prosaïque, de se cantonner à la défense d'intérêts particuliers au détriment des intérêts communs.

Il serait cependant naïf de penser que les résistances à la suppression de la fonction de HR émanent des seuls acteurs locaux. La rationalisation de l'effort européen, que présuppose le renforcement de la fonction de RSUE, pose la question de la place et des modalités d'association à accorder aux États et institutions non européens du PIC. Or, le poids de certains d'entre eux dans les affaires bosniennes (États-Unis, Russie, Turquie -en tant que représentant de l'Organisation de la Conférence Islamique-) requiert de trouver les modalités adéquates à la poursuite de leur engagement, au moment où tous craignent de voir leur rôle amoindri dans un contexte fortement européanisé. On peut également douter de l'unité de vues entre États membres de l'UE sur le sujet de la transition. L'attachement de certains d'entre eux à une lecture stricte de la conditionnalité (aboutissant, de fait, à d'incessants reports de décision), ou l'empathie très forte du RSUE pour les Bosno-Croates, sont autant d'exemples de la difficulté européenne à appréhender collectivement et globalement la problématique bosnienne. Ainsi, la perception unanime des perspectives euro-atlantiques comme catalyseur des dynamiques bosniennes (au service d'une stabilisation durable du pays comme de la région), une nouvelle fois formellement réaffirmée au plus haut niveau lors de la Conférence organisée à Sarajevo par la présidence espagnole de l'UE, le 2 juin 2010, ne suffit pas à surmonter une conjonction d'intérêts divergents.

En conséquence, l'intensification des réflexions autour d'un découplage des fonctions de HR et de RSUE renforcé (et de leur calendrier de transition) apparaît comme une évolution naturelle. Visant à rassurer les acteurs non européens, dans un contexte de division des États membres, elle n'en traduit non moins un scepticisme certain quant à la capacité de l'UE à relever, seule, les défis qui se posent dans le pays. Ces interrogations affectent également la présence militaire dont la dimension politique (dérivant du soutien prodigué à l'action du HR) se trouve accrue du fait de l'absence d'enjeux sécuritaires.

La lente agonie du dispositif international militaire en
Bosnie-Herzégovine

Forte d'une situation sécuritaire stable et d'avancées politiques encourageantes au milieu de la décennie, l'opération européenne EUFOR-Althéa, lancée en décembre 2004 (succédant à l'opération otanienne SFOR), s'est rapidement engagée sur la voie d'une réduction de ses effectifs et de ses moyens. Le recentrage de l'opération autour d'activités proprement militaires permit au Conseil européen de décembre 2006 d'avaliser le passage de 7 000 à 2 500 personnels (moins de 2000, à l'heure actuelle). Néanmoins, la détérioration du dialogue politique interne, à l'approche des élections générales d'octobre 2006, et l'appréhension entourant le déroulement des négociations sur le futur statut du Kosovo, incitèrent l'UE à faire preuve de prudence dans le rythme du désengagement militaire.

L'aboutissement (même imparfait) du processus statutaire au Kosovo et le renforcement de l'effort otanien en Afghanistan ont accru les velléités de départ du théâtre bosnien, alors que le pays bénéficiait d'une attention renouvelée du fait des tensions politiques récurrentes entravant l'évolution du protectorat international ainsi que sa marche euro-atlantique. Dans cette conjoncture, marquée par une impatience croissante et une succession de retraits unilatéraux fragilisant les capacités d'action de l'opération Althéa, certaines nations se sont faites l'avocat d'une clôture rapide de l'opération, arguant de la nature politique des problèmes rencontrés. L'année 2008 fut ainsi consacrée à la recherche d'accommodements entre partenaires européens et à une redéfinition de la stratégie militaire en Bosnie-Herzégovine (dont les deux pôles extrêmes opposaient une approche sécuritaire et une approche plus politique).

Durant le second semestre 2008, la reconnaissance de l'achèvement des tâches militaires fut contrebalancée par le lancement de réflexions sur l'avenir d'Althéa et sa subordination tacite à la clôture de la fonction de HR. La décision de mise en œuvre d'une mission non exécutive de conseil et d'entraînement des forces armées bosniennes, le 25 janvier 2010, concomitamment au maintien de son volet exécutif, conclût des mois de tergiversations. Elle constituait le seul compromis possible entre les États souhaitant un positionnement clair sur l'évolution de l'opération et ceux rétifs à tout signe de désengagement en Bosnie-Herzégovine (dans le contexte d'une dégradation prononcée de la situation politique intérieure). En outre, l'examen du terme du mandat exécutif et de la complémentarité des calendriers d'évolution des dispositifs militaire et civil fut reporté au lendemain des élections générales d'octobre 2010, et d'une évaluation de leur impact sur la situation sécuritaire.

Cet ajournement est susceptible de relancer prochainement les retraits unilatéraux de la part des nations les plus réfractaires à une prolongation indéterminée de l'opération. D'ores et déjà, la réduction des contingents européens place la Turquie dans une situation prééminente sur le terrain et dans la chaîne décisionnelle(3). Bien que la perspective de voir celle-ci assurer le commandement de l'opération ou réclamer une réévaluation de son rôle dans la Politique de sécurité et de défense commune de l'UE (PSDC) inquiète nombre de capitales européennes (et irrite les Bosno-Serbes), l'UE ne semble pas à même de fournir l'effort capacitaire suffisant pour contrecarrer cet objectif. La crainte nourrie à son égard relève tant des relations complexes qu'elle entretient avec l'UE que de la place spécifique qu'elle occupe dans les relations entre l'UE et l'OTAN. Le fait qu'Althéa soit la dernière opération européenne encore régie par les accords « Berlin + » lui donne un levier supplémentaire. Il est révélateur que son application, même ponctuelle, à la mission non exécutive de conseil et de formation des forces armées bosniennes, avive chez les Chypriotes et les Grecs de fortes craintes de voir leur cadre étendu au volet civil de la PSDC. Que cette crainte se confirme ou non à l'avenir, la place assumée par la Turquie au sein de l'opération Althéa révèle, à coup sûr, une réelle dénaturation des objectifs initiaux de la PSDC (y compris dans son ouverture aux États tiers).

En outre, alors que l'Alliance atlantique prône la réduction de son dispositif dans les Balkans, l'évolution de sa présence résiduelle en Bosnie-Herzégovine est en partie tributaire de celle de l'opération Althéa. La mission européenne de conseil et d'entraînement entre potentiellement en concurrence avec les attributions résiduelles du QG de l'OTAN à Sarajevo (reposant pour l'essentiel sur l'accompagnement de la réforme de la défense). La constitution d'une structure militaire unifiée constitue d'ailleurs le principal succès de ces dernières années en Bosnie-Herzégovine. Il a permis au pays de gravir rapidement, depuis 2007, les échelons devant conduire à une pleine intégration dans l'OTAN. Outre la participation à tous les grands programmes du Partenariat pour la Paix (depuis novembre 2006), la Bosnie-Herzégovine bénéficie aussi d'un Dialogue intensifié (accordé lors du Sommet de Bucarest, au printemps 2008). Son admission au sein de la Charte adriatique, en début d'année 2009, tout comme l'octroi -sous condition- du Plan d'Action Militaire (MAP) en avril 2010, devraient également lui permettre d'optimiser ses performances, tout en œuvrant à la stabilisation du pays. Par ailleurs, l'objectif ultime d'intégration à l'OTAN, qui sous-tend la réforme de la défense ou les ambitieux programmes de destruction des surplus d'armements, anime aussi la volonté bosnienne de contribution aux opérations extérieures.

La montée en puissance des instruments sécuritaires civils

Le lent délitement du dispositif militaire international traduit implicitement la prépondérance des problématiques civiles en Bosnie-Herzégovine. Celles-ci sont appréhendées principalement à travers l'action déployée par la Mission de Police de l'Union européenne (MPUE). L'entrée en vigueur d'un mandat redéfini, le 1er janvier 2010, constitue l'ultime aménagement apporté à une mission originellement destinée à accompagner l'évolution du pays. L'accent mis sur le renforcement de la coordination entre les différentes composantes européennes en corrobore la forte dimension intégrée. Cet aspect résultait déjà de l'adjonction à l'opération Althéa d'une composante de maintien de l'ordre, avec l'inclusion en novembre 2007 de la Force de gendarmerie européenne (FGE), dont il s'agit du premier engagement opérationnel. Le recentrage récent du mandat de la MPUE autour de l'assistance à la lutte contre la criminalité organisée et la corruption, l'extension de son maillage territorial, ou l'inclusion d'une dimension opérationnelle (et non plus exclusivement de conseil), laissent penser que les conditions minimales, nécessaires à la conduite d'une action de fond en matière de sécurité intérieure, sont désormais réunies. Cette évolution est d'autant plus significative que les premières années furent surtout consacrées à l'édification de cadres élémentaires tels que l'adoption et l'harmonisation d'un dispositif législatif et règlementaire souscrivant aux normes européennes, ou encore l'intégration des forces de police dans un dispositif centralisé plus ou moins consensuel.

Ce dernier point fait cependant toujours l'objet d'âpres débats en Bosnie-Herzégovine. La Déclaration adoptée à Mostar, le 24 octobre 2007, subordonne l'acceptation locale de la réforme de la police voulue par l'UE à l'adoption de deux lois fondamentales de police et à une future réforme constitutionnelle. Sans portée contraignante, cette déclaration constitua un geste tactique destiné à lever l'ultime condition bloquant la signature d'un ASA avec la Commission européenne, plutôt que le reflet d'un consensus sur la place à accorder aux forces de police dans l'État bosnien. Comme souvent dans le pays, celle-ci relève d'un dosage complexe entre les échelons locaux et central.

Alors que se profilent de très importantes élections générales en octobre 2010, l'avenir du pays est réellement au cœur de toutes les attentions. L'échec du processus de Butmir ainsi que l'incapacité de la communauté internationale à faire évoluer de façon cohérente le dispositif en place depuis la fin du conflit, suscitent de fortes interrogations quant à sa capacité à répondre aux défis posés par la Bosnie-Herzégovine. Si le moteur européen constitue vraisemblablement le seul levier capable de transcender les blocages internes et l'architecture issue des Accords de Dayton, encore faut-il qu'il soit utilisé à bon escient et avec détermination, sous peine d'atteindre rapidement, lui aussi, ses limites.

Dans ce contexte où tout est motif à prétexte, il est remarquable que l'ensemble de la classe politique bosnienne puisse se retrouver autour d'objectifs concrets et partagés. Depuis l'avertissement adressé par la Commission européenne, le 15 juillet 2009 (en écartant la Bosnie-Herzégovine des pays potentiellement bénéficiaires d'une libéralisation des visas au premier janvier 2010), les acteurs politiques se sont rapidement mobilisés autour d'un enjeu dont ils sont directement redevables auprès de leurs électorats. En conséquence, les efforts fournis ont incité la Commission européenne, le 27 mai 2010, à recommander la libéralisation des visas au second semestre (sous réserve de l'accomplissement préalable de certaines conditions). Alors que les blocages durables de ces dernières années montrent clairement qu'un point de rupture a été atteint en Bosnie-Herzégovine, une telle responsabilisation doit être recherchée à tout prix (ne serait-ce qu'en prenant le risque de faire évoluer l'approche internationale ainsi que les règles institutionnelles qui, peu ou prou, font le jeu d'acteurs locaux unis dans la défense de leurs intérêts particuliers). La véritable question n'est donc plus tant de savoir si la fonction de HR et l'opération Althéa doivent être closes, que de réfléchir au format et aux moyens du dispositif devant les relayer. On peut malheureusement craindre que les dynamiques actuelles, remettant en cause les modalités et le calendrier d'évolution du protectorat international, reflètent un système dans lequel personne ne se reconnaît, mais que tout le monde utilise, comme si, lorsque le fond fait défaut ou semble hors d'atteinte, les apparences pouvaient sauver l'essentiel.3

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(1) Ces pouvoirs attribués en 1997 ont été conçus pour permettre au HR d'imposer aux parties, en cas de blocage, son autorité finale en matière d'interprétation des dispositions des accords de paix de Dayton. L'absence de voies de recours a conduit la Conseil de l'Europe à dénoncer (en mars 2005) leur non-conformité aux principes démocratiques.
(2) European Stability Initiative (ESI), « The worst in class. How the international protectorate hurts the european future of Bosnia and Herzegovina », 8 novembre 2007.
(3) Parmi les nombreux postes clés que la Turquie détient déjà figure le commandement de la division « construction des capacités » qui, une fois clôt le mandat exécutif, constituera le cœur de la mission d'assistance aux forces armées bosniennes.

Le maintien de la paix robuste : obtenir un consensus politique et renforcer la structure de commandement et de contrôle*

2010-02-24T13:46:20Z

Jean-Marie Guéhenno. « Le maintien de la paix robuste : obtenir un consensus politique et renforcer la structure de commandement et de contrôle », Bulletin du maintien de la , no. 98, mars 2010.

Au cours des dernières années, le maintien de la paix robuste a fait l'objet d'une grande attention, particulièrement dans le contexte des discussions sur la protection des civils. Que signifie le maintien de la paix robuste sur les plans conceptuel et opérationnel ? Quelles sont les capacités requises pour que l'ONU accomplisse cette tâche avec succès ? Et quels sont les risques potentiels ?

Malheureusement, la discussion manque souvent l'essentiel. Comme Richard Gowan et Benjamin Tortolani l'ont fait remarquer à juste titre (Cf. Robust Peacekeeping : The Politics of Force, p.49), le débat actuel entourant le maintien de la paix robuste est soit « légaliste », soit « irréaliste ». Dans le premier cas, les interrogations s'attachent à des nuances d'ordre linguistique – dans les mandats du Conseil de sécurité ou dans les concepts d'opération et les règles d'engagement du DOMP. Or, si ces questions de nuance ont de l'importance au siège de l'ONU et dans les capitales, elles ont beaucoup moins de pertinence pratique sur le terrain. Dans le second cas, il est question de modifier les règles d'engagement et d'accorder une plus grande capacité offensive pour que les missions puissent imposer la paix.

Nous soutenons plutôt que la clé d'un mandat de maintien de la paix « robuste » réalisable et crédible repose sur l'obtention d'un consensus politique entre les États membres et passe par une plus large participation à la prise de décisions et à la mise en oeuvre opérationnelle, de même que par le renforcement des arrangements relatifs au commandement et au contrôle.

*Ce texte est une traduction de la version anglaise publiée en décembre 2009 par le Center on Interntional Cooperation de New York dans le document intitulé « Robust Peacekeeping : The Politics of Force ».

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Les capacités africaines de maintien de la paix : entre volontarisme et dépendance

2010-01-20T14:30:41Z

Michel Liégeois. « Les capacités africaines de maintien de la paix : entre volontarisme et dépendance », Bulletin du maintien de la paix, no. 97, janvier 2010.

Alors que la Mission de l'Union africaine en Somalie (AMISOM) rencontre les pires difficultés sur le terrain où ses soldats sont pris pour cibles et ont déjà payé un lourd tribut, la question du renforcement des capacités africaines de maintien de la paix figure plus que jamais à l'ordre du jour ainsi qu'en témoigne la réunion que le Conseil de sécurité (CSONU) a consacré à cette thématique le 26 octobre 2009.

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Maintien de la paix et espace francophone : état des lieux, état d'urgence

2009-11-25T10:36:35Z

David Morin et Lori-Anne Théroux-Bénoni. « Maintien de la paix et espace francophone : état des lieux, état d'urgence », Bulletins du maintien de la paix}, no. 96, novembre 2009.

A l'heure où les Nations unies et ses États membres entament une indispensable réflexion sur l'orientation future et la définition d'un « nouvel horizon » du maintien de la paix, il est primordial de rappeler – ce que ledit document ne fait pas – que celui-ci partage avec l'espace francophone des défis et un avenir commun (cf. Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, DOMP et DAM, ONU, 2009). En effet, actuellement, près de 56 % des militaires, policiers et observateurs militaires déployés sous la bannière des Nations unies se trouvent dans les OMP en territoire francophone. Or, sur la totalité des personnels déployés dans les 17 OMP de l'ONU, à peine 15 % proviennent de pays francophones. Un tel déploiement au sein de l'espace francophone, unique dans l'histoire du maintien de la paix, ne va pas sans conséquences. La principale concerne le besoin croissant de locuteurs francophones sur les théâtres d'opérations. Face à une telle évolution, il importe de bien cerner les enjeux de cette problématique complexe. Une démarche dans laquelle s'inscrit ce texte qui dresse un état des lieux, analyse certains défis et propose quelques pistes de réflexion.

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La supervision internationale à l'épreuve du Kosovo indépendant

2009-09-21T14:21:32Z

Renaud Dorlhiac. « La supervision internationale à l'épreuve du Kosovo indépendant », Bulletin du maintien de la paix, no. 95, septembre 2009.

Le 17 février 2008, les institutions provisoires du Kosovo proclamèrent unilatéralement l'indépendance de cette province serbe placée, depuis 1999, sous le protectorat de la Mission des Nations Unies (MINUK). Ce geste, rendu nécessaire tant par l'opposition fondamentale entre dirigeants serbes et kosovars que par l'achoppement des négociations sur le statut du Kosovo devant le Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU), au printemps 2007, en raison du veto russe, a des conséquences importantes sur la situation politique et juridique du nouvel Etat. Outre le rejet du Plan devant en constituer l'ossature (conçu par l'Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies –SGNU-, M. Ahtisaari), le blocage au CSNU aboutît au maintien en vigueur de la résolution 1244 (reconnaissant l'intégrité territoriale de la Serbie et sa souveraineté sur le Kosovo -en tant qu'héritière de la République Fédérale de Yougoslavie-).

Ce nouveau contexte affecte d'autant plus la tutelle internationale que les mois précédant la proclamation d'indépendance furent davantage consacrés à tenter de surmonter les désaccords émergents entre partenaires occidentaux (au sujet de la validité d'une indépendance proclamée par les seuls Kosovars) plutôt qu'à mesurer les conséquences pratiques d'une solution non négociée sur l'évolution de la supervision internationale. L'échec de l'Union européenne (UE) à assouplir les positions en présence comme à unifier celles de ses Etats membres (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie et Slovaquie se refusent toujours à reconnaître le nouvel Etat) augure mal de sa capacité à jouer, au Kosovo, le rôle directeur qui lui est pourtant unanimement reconnu. Il n'est pas non plus sans conséquences sur celui que les autres acteurs internationaux ont ou pensent avoir dans ce pays.

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Protection des civils et responsabilité de protéger : les enjeux humanitaires d'une séparation de jus in bello et du jus ad bellum

2009-05-31T14:00:00Z

Jean François Thibault. « Protection des civils et responsabilité de protéger : les enjeux humanitaires d'une séparation de jus in bello et du jus ad bellum », Bulletin du maintien de la paix, no. 94, mai 2009.

Le 14 janvier dernier et comme il le fait désormais régulièrement deux fois par année, le Conseil de sécurité a tenu un débat ouvert sur la thématique de la protection des civils en situation de conflit armé (PdC). Celle-ci est en effet régulièrement évoquée depuis que le Secrétaire général a déposé son premier rapport sur la question en 1999 (S/1999/957) et elle a depuis cette date, fait l'objet de plusieurs déclarations présidentielles (1999/6, 2002/6, 2002/41, 2003/27, 2004/46, 2005/25, 2008/18) et résolutions portant spécifiquement sur ce thème (1265, 1296, 1674, 1738) ou sur des aspects de celui-ci, tels celles sur les femmes (1325), sur les travailleurs humanitaires (1502), sur les enfants (1612), sur la prévention des conflits (1625) ou sur la violence et l'exploitation sexuelle (1820). Au Conseil de sécurité, une vingtaine de débats ouverts ont par ailleurs spécifiquement porté sur cette thématique et de nombreuses résolutions portant sur des États ou des conflits particuliers comportent des mesures relatives a la PdC. Rares sont désormais les opérations de paix dont le mandat n'inclut pas explicitement un élément de protection des civils menacés d'une forme ou d'une autre de violence physique.

Depuis 2005, la thématique de la PdC se double cependant d'une référence nettement plus controversée cette fois à celle de la responsabilité de protéger (RdP). Développée dans un rapport publié en décembre 2001 par la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États (CIISE), cette thématique fera par la suite l'objet de nombreuses discussions et certaines de ses recommandations concernant les critères normatifs seront reprises dans le rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement (voir A/59/565, 2 décembre 2004) ainsi que dans le rapport du Secrétaire général intitulé Dans une liberté plus grande (A/59/2005, 24 mars 2005). L'idée générale sera finalement insérée dans le « Document final » adopté en septembre 2005 par l'Assemblée générale des Nations unies (A/60/L.1, 20 septembre 2005). Quelques mois plus tard, le Conseil de sécurité évoquera explicitement la RdP dans le texte de la Résolution 1674 (2006) portant sur la PdC. La table était dès lors mise pour politiser les débats en accentuant la confusion quant aux liens entretenus par ces deux faces apparemment antinomiques – et, partant, d'autant plus difficiles à concilier – de l'assistance et de la protection qu'il conviendrait d'apporter aux populations en danger, c'est-à-dire vulnérables ou menacées.

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