Chaire UNESCO d’études des fondements philosophique de la justice et de la société démocratique | UQAM

Compagnies internationales de pétrole : Illusion de puissance ?

2008-02-25T10:33:19Z

Marilou Grégoire-Blais. « Compagnies internationales de pétrole : Illusion de puissance ? », Le maintien de la paix, no. 87, février 2008.

Énergie essentielle au développement et à la croissance des économies industrielles contemporaines, le pétrole est une ressource stratégique fondamentale, mais toutefois épuisable à terme, et donc, non renouvelable. Le 19 février 2008, pour la première fois de l'histoire, le baril de pétrole a dépassé à New York, le seuil symbolique des 100 dollars américains, ce qui représente un record absolu. La tension est forte sur l'offre de l'or noir qui ne semble plus suffire à la demande, d'autant plus que pour certains spécialistes, la perspective prochaine de voir se tarir les gisements de cette ressource stratégique, renforce encore plus la probabilité d'un pétrole moins abondant et durablement cher. Les propos de Didier Houssin de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) confirment par ailleurs cette vision pessimiste. Selon-lui, les stocks de pétrole diminuent continuellement, pour ne plus représenter « que 51 jours de la demande future, le plus bas niveau depuis cinq ans ». Entre 1996 et 2006, l'augmentation des réserves de barils de pétrole représentait 159,2 milliards, alors qu'elle se situait à 171,6 milliards de barils la décennie précédente.

La croissance de la demande énergétique dans le monde, qui est principalement due à l'essor économique fulgurant des économies en transition (principalement la Chine, dont l'augmentation de la consommation énergétique est de 8,4 % en 2006), combinée à la saturation des capacités de production des pays producteurs, en plus de l'insuffisance des industries de raffinage dans les pays consommateurs, constituent différents facteurs qui, pris dans leur ensemble, expliquent en partie la tension sur l'offre des hydrocarbures qui prévaut actuellement. Pour d'autres, comme Daniel Yergin, président du Cambridge Energy Research Associates (CERA), la situation actuelle correspond à un « retour vers le futur », puisque les tensions géopolitiques sont « au centre des inquiétudes sur l'offre pétrolière » (Jean-Michel Bezat, Le Monde, 4 janvier 2008).

Il ne fait aucun doute que la forte fluctuation du marché des cours du pétrole peut être subséquente à des incertitudes à la fois géopolitiques, financières, techniques et environnementales, mais en ce qui nous concerne, c'est la lutte de plus en plus acerbe qui se joue entre les différents acteurs de la scène pétrolière pour un accès sûr aux derniers gisements de l'or noir, qui nous intéresse plus particulièrement.

Les compagnies internationales de pétrole (International Oil Company - IOC), bien connues sous le nom de majors, sont des compagnies privées que l'on distingue généralement des compagnies nationales de pétrole (National Oil Company - NOC), dont le capital est détenu à plus de 50 % par leur État d'origine. Parmi les NOC, certaines sont la propriété intégrale de leur État d'origine, comme la Saudi Aramco (Arabie saoudite), PDVSA (Venezuela) ou Pemex (Mexique), alors que d'autres sont partiellement ouvertes aux capitaux privés, comme la compagnie Petrobras, dont seulement 32,2 % du capital est détenu par Brasilia, mais la majorité des droits de vote (55,7 %) est contrôlée par l'État brésilien. Quant à la société Gazprom, elle est détenue à 51 % par l'État russe. Les structures et les stratégies de chaque NOC sont extrêmement diversifiées, et ce, principalement en fonction des intérêts des État qui les contrôlent (pour une analyse plus détaillée de la typologie des NOC, voir Oil and Gas Journal, vol. 105, no 12, 26 mars 2007).

Maîtresses de la production mondiale, les NOC le sont aussi des réserves de pétrole. Les compagnies nationales dont les pays d'origine sont membres de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), possèdent près des trois quart des principaux gisements de pétrole au monde, dont plus de 61 % proviennent du Moyen-Orient. Pour leur part, les grandes majors (Exxon Mobil, Royal Dutch Shell, BP, Total et Chevron Texaco), ne contrôlent qu'environ 3 % des réserves mondiales de barils équivalent pétrole (Ernst & Young Global Oil and Gas Center, 18 janvier 2008). La production de pétrole de l'OPEP équivaut en 2006, à 41,7 % de la production mondiale, alors que celle de l'OCDE qui regroupe les cinq majors, est de 23,3 % (BP Statistical Review of World Energy 2007).

Le tableau de la page suivante démontre que, fait nouveau depuis des années, les IOC sont désormais majoritaires dans les 10 premières compagnies pétrolières mondiales en termes de production. Mais ce constat ne doit toutefois pas nous faire oublier que dans ce classement global des différentes sociétés pétrolières, au nombre des 25 premières, 14 sont intégralement ou quasi-intégralement détenues par leur État d'origine, tandis que 4 autres sont contrôlées par l'État, mais ouvertes aux capitaux privés.

Les IOC occupent toujours un rôle déterminant dans le secteur de l'énergie, mais elles ne peuvent cependant plus être considérées comme les seuls acteurs décisifs. Depuis quelques années, en comparaison avec les NOC, les grandes majors ont un résultat net élevé (20 milliards $US de résultat net pour le 3e trimestre de 2007), elles font en plus des efforts importants en matière d'investissement et engrangent des bénéfices records. Mais, à l'inverse des NOC, elles sont limitées par les volontés de rentabilité financière imposées par leurs actionnaires, ont une position relativement modeste en termes de production et un faible niveau de réserves. Actuellement, la grande majorité des IOC pompe « chaque jour plus d'hydrocarbures qu'elles n'en acquièrent par leurs découvertes ou des rachats de gisements à d'autres compagnies (Jean-Pierre Séréni, Le Monde diplomatique, mars 2007).

Lors de la dernière réunion extraordinaire de l'OPEP, tenue le 1er février 2008, les pays membres de l'organisation ont décidé de maintenir les quotas de production (hors Irak) à leur niveau actuel (29,67 millions de barils de pétrole par jour - bpj) puisque, « rien n'indique, selon le ministre saoudien de l'énergie, Ali al-Naïmi, que les conditions du marché aient changé, que l'économie ait besoin de plus de pétrole » (Jean-Michel Bezat, op.cit.). L'AIE croit cependant qu'en 2008, la croissance de la demande mondiale de pétrole sera de 2,1 millions bpj, alors que pour l'OPEP, cette dernière sera de 1,3 million bpj.

Dans une certaine mesure, ces prévisions se contredisent et laissent planer un doute sur le climat futur du marché pétrolier : les États producteurs affirment que la demande ne sera pas significativement plus importante pour l'année à venir et, conséquemment, ne veulent pas produire plus, alors que l'AIE, représentant principalement les États demandeurs, croit plutôt le contraire.

Grâce à la propriété d'immenses réserves de ressources énergétiques en plus de l'élévation de leur puissance financière suite à la hausse des prix du pétrole et du gaz en 2003, les NOC ont dorénavant une influence incontestée dans le monde énergétique. Beaucoup de pays producteurs de pétrole répondent à la forte préoccupation des pays de la communauté internationale pour s'assurer une sécurité des approvisionnements en se réappropriant leurs ressources énergétiques. Ils tendent ainsi à se réserver l'amont de la production avec un accès unique de leurs NOC à l'exploration-production.

Mais, si les compagnies nationales ont désormais une puissance absolue en termes de réserves énergétiques, quel est donc le rôle que peuvent jouer les IOC dans une stratégie de sécurité des approvisionnements ? Pour reprendre les propos de Jean-Michel Bezat, est-ce que ces anciens titans de l'industrie énergétique connaîtront le même sort que celui des « dinosaures », il y a 65 millions d'années ? Certains voudraient le croire, alors que d'autres démontrent tout à fait le contraire. Qu'en est-il réellement ?

Les volontés d'intégration des pays sud-américains pourraient constituer un blocage important pour le développement futur des IOC dans la région. Les différentes rencontres articulées pour le développement de mécanismes d'intégration régionale (Union des Nations Sud-Américaines, Communauté andine ou Mercosur), notamment en ce qui a trait à la question de l'énergie, ne semblent cependant représenter jusqu'à présent que des forums politiques où aucun programme d'action concret n'est adopté (voir Eduardo Gudynas, Ircamérica, 6 août 2007). Les questions d'intégration sud-américaines ne sont donc pas encore un facteur pouvant contribuer à amplifier le problème d'accès aux ressources en hydrocarbures auquel les IOC sont confrontées.

LA DIPLOMATIE ROSE SUD-AMÉRICAINE

La volonté des États de mieux asseoir leur contrôle tant sur les matières premières que sur l'énergie est largement due à l'augmentation massive du prix de l'or noir qui se répercute sur tous les niveaux de la production économique. Les États espèrent ainsi élargir leur assiette fiscale et profiter de la manne pétrolière pour mieux répartir la richesse intérieure, celle-ci débordant souvent sur des projets socio-économiques.

En Amérique latine, le phénomène n'est pas nouveau. Des vagues de nationalisation successive ont souvent laissé les majors dans l'embarras lorsque leurs biens n'ont pas été carrément expropriés, souvent sans compensation. L'exemple bolivien remonte à 1937 lorsque le gouvernement de David Toro Ruilova s'en prit à la Standard Oil Corporation. Les investissements reprirent au milieu de la décennie des années 50, mais les sociétés furent nationalisées à nouveau en 1969 pour finalement reprendre leurs activités quelques années plus tard. Dans les années 40, ce fut au tour du Vénézuélien Peres Alfonso d'instituer la règle du partage 50/50. Durant les années 70, ce pourcentage fut porté au-delà de 50 % par Carlos Andres Perez avant que ce dernier ne décide tout simplement de nationaliser les sociétés pétrolières étrangères. L'Équateur n'a pas échappé non plus à la tentation d'accroître ses redevances sur l'exploitation de ses ressources naturelles.

La « diplomatie pétrolière » conduite par Hugo Chavez, élu président du Venezuela en 1998, a tout de même des répercussions importantes dans le domaine des hydrocarbures (création d'une entreprise pétrolière régionale, Petroamérica, indépendante des grands monopoles transnationaux, création de l'organisation Petrocaribe afin d'assurer la coordination et la gestion de la production, du transport et de la fourniture de pétrole dans l'arc caribéen, signature en 2005 d'un accord de coopération économique et technique avec l'Iran, établissement d'accords bilatéraux avec, entre autres, l'Argentine, la Bolivie et le Brésil). Chavez a, de plus, révisé à la hausse la fiscalité pour l'exploitation du pétrole et a imposé aux 31 des 32 majors présentes dans le cinquième pays producteur de brut au monde, de se transformer en sociétés mixtes, où l'État est majoritaire (au moins 60 % du capital). En décembre 2005, plusieurs IOC se sont vues accuser de fraudes fiscales et ont dû s'acquitter d'une forte amende (224 millions $US pour les compagnies Total, Repsol YPF et Teikoku Oil).

Ces nouvelles conditions contractuelles ont eu des incidences négatives sur les taux d'investissements dans la région, mais n'ont toutefois pas complètement fermé l'aval des ressources pétrolières vénézuéliennes aux IOC. À titre d'exemple, après le décret de création de l'Entreprise Mixte PetroCedeño en novembre 2007, Total et la PDVSA ont conclu que la compagnie française, qui détenait une participation de 47 % dans Sincor, devient actionnaire de PetroCedeño à 30 %, aux côtés de la PDVSA (60 %) et de Statoil (9 %). Total recevra une compensation payée en pétrole pour le transfert de 16 % de sa participation à la PDVSA (www.total.com, 8 février 2008).

En Bolivie, les autorités ont emprunté en 2006 une voie similaire à celle d'Hugo Chavez en renationalisant les industries de gaz et de pétrole. Le président Morales avait par ailleurs donné 180 jours aux compagnies étrangères (incluant des NOC comme Petrobras) présentes en Bolivie pour trouver un accord avec le gouvernement sur la nouvelle répartition des revenus. À défaut, les compagnies devaient quitter le pays. Les 10 compagnies ont finalement signé un accord avec le gouvernement bolivien, ce qui représente un succès incontestable pour Evo Morales. Pour la compagnie espagnole Repsol, la modification du régime fiscal des IOC qui porte à 50 % les impôts et royalties sur la production d'hydrocarbures, signifie qu'elle doit réduire d'un quart ses réserves mondiales estimées à 1,25 milliard de bep (52 % de ses réserves de gaz naturel, soit 659 millions de bep se trouvent en Bolivie) (L'Expansion.com, 26 janvier 2006). Dans ces nouvelles conditions de rentabilité beaucoup moins favorables qu'auparavant pour les compagnies étrangères, les investissements dans le secteur des hydrocarbures en Bolivie notent des replis très importants.

Dans l'ensemble, la ferveur du nationalisme économique énergétique ne s'est jamais démentie, tant au Venezuela, qu'en Bolivie et en Équateur, mais aussi dans d'autres pays de la région, comme l'Argentine ou le Pérou. La nouveauté tient au fait que celle-ci intervient au moment où les tensions sur la demande d'or noir sont fortes et son prix très élevé. Faut-il s'attendre à un retour du pendule si les conditions économiques changent ou qu'une récession mondiale s'installe durablement ? En attendant, Exxon s'est adressé aux tribunaux américain, anglais et hollandais pour obtenir un gel de 12 milliards des avoirs vénézuéliens. Ce montant pourrait servir à dédommager Exxon pour le cas où la procédure d'arbitration souhaitée aboutirait à une décision favorable à son égard. Entre-temps, le Venezuela considère la procédure comme du « terrorisme judiciaire », tandis que la tension monte de part et d'autre, ce qui est une façon d'amener les deux parties à la table des négociations. Chose certaine, les autres sociétés pétrolières suivent de près l'évolution de ce dossier qui ne connaîtra aucun dénouement avant plusieurs années. Pour Caracas, la menace de couper ses approvisionnements pétroliers aux États-Unis est d'autant moins crédible que ses exportations globales de pétrole comptent pour 30 % dans la constitution de son PIB et pour 50 % de son assiette de revenus. Il s'agit donc là d'une arme à double tranchant.

LE NATIONALISME RUSSE

En ce qui concerne la Russie, la situation reste paradoxale. L'année 2005 consacre une reprise en mains par l'État de ses ressources énergétiques : il redevient actionnaire majoritaire de Gazprom (51 %), fusionne Gazprom avec Sibneft, et Yungansknefetgaz est rachetée par Rosneft (qui appartient à 100 % à l'État). Vladimir Poutine exige aussi le remboursement d'arriérés en taxes aux IOC présentes dans le pays, en plus de limiter leur participation dans les plus grands projets d'exploitation gaziers et pétroliers annoncés. Les cas de contrats conjoints de production (PSA-Production Sharing Agreements) sont de plus en plus rares, même s'ils subsistent quelques pétrolières, comme Total et Statoil, qui sont associées à l'exploitation de gisements dans des endroits inhospitaliers (Chtokman) et qui devront de plus, céder leur participation à Gazprom à la fin de la première période d'exploitation.

Shell et BP se sont aussi vues obliger de se retirer de l'exploitation de certains champs de pétrole et de gaz russes, dont les bénéfices seront plutôt octroyés à des compagnies près du pouvoir central, comme Lukoil et Gazprom. Cette dernière est par ailleurs aujourd'hui le plus grand producteur, propriétaire et exportateur de gaz au monde. La capacité verticale de production de Gazprom - en aval, comme en amont - lui confère un statut extrêmement compétitif dans le marché énergétique mondial.

La Russie épouse les lignes directrices des grandes sociétés multinationales en voulant intégrer les activités de ses sociétés depuis l'aval jusqu'à l'amont, rachetant des pipelines, des installations portuaires et d'autres infrastructures de raffinage. Son contrôle sur ses ressources en amont reste cependant entier et il existe peu d'exemples où pour des raisons fiscales et environnementales les majors n'ont pas été évincées, avec, il est vrai, compensation pour les investissements déjà consentis. Il s'agit donc d'un nationalisme économique pur dans le cadre du respect des lois du libre-échange.

L'INSÉCURITÉ CHINOISE

Dans un autre ordre d'idées, étant confrontées à une croissance importante de la demande intérieure et à une production domestique en baisse, les compagnies nationales de la Chine (notamment PetroChina, SINOPEC, China National Offshore Oil Corp. - CNOOC et China National Petroleum Corp. - CNPC) et de l'Inde (Oil and Natural Gas Corp. - ONGC) poursuivent pour leur part des stratégies proches de celles développées par les majors : elles doivent engager une politique active d'acquisition à l'étranger. Elles se sont donc progressivement internationalisées pour être en mesure de fournir du pétrole et du gaz à leur marché national. Mais, à l'inverse des IOC, ces dernières peuvent réaliser des acquisitions en fonction de critères plus souples d'investissements, ce qui leur procure un avantage comparé net. Elles acceptent désormais de former des alliances ou des joint ventures avec des IOC ou d'autres NOC lorsqu'elles ont besoin de technologies de pointe et l'expertise des majors pour le développement de nouveaux gisements. À telle enseigne, des investissements chinois de l'ordre de 4 à 6 milliards de dollars au Venezuela, ce qui lui permettra d'être associée au développement des sables bitumineux de la région d'Orinoco. D'autres partenariats sont réalisés avec des compagnies spécialisées dans l'exploitation offshore voire avec d'autres pays détenteurs de matières premières en échange de projets de développement à caractère socio-économique. La stratégie chinoise associe donc les lois du libre marché à l'ouverture à des partenariats avec l'ouest, tout en restant fort compétitive sur le plan des ressources. Malheureusement pour Beijing, ses réserves de pétrole sont faibles par rapport à ses besoins, ce qui explique en grande partie son insécurité croissante en matière d'approvisionnement.

Selon ce qui vient d'être avancé, certaines NOC rivalisent désormais avec les majors pour prendre position sur tous les marchés pétroliers (incluant aussi Petrobras du Brésil et Statoil de la Norvège), alors que d'autres sont plutôt au service de la politique de leurs États propriétaires, comme c'est le cas au Venezuela ou en Bolivie, ou encore, utilisées comme levier dans les négociations pour asseoir leur puissance sur la scène internationale, comme c'est le cas pour la Russie. Les compagnies privées deviennent de leur côté des contractuels pour le développement des ressources en hydrocarbures, un rôle auparavant tenu par les compagnies de service.

Au contraire du Moyen-Orient, dont les États producteurs d'hydrocarbures membres de l'OPEP, n'ouvrent que partiellement aux majors l'accès à leurs ressources stratégiques et cherchent avant tout à maximiser la rentabilité financière de leurs ressources stratégiques. Le golfe de Guinée fait pleinement partie du segment concurrentiel de l'industrie pétrolière internationale, où les IOC peuvent librement se livrer bataille. Les gouvernements africains, du fait des difficultés financières auxquelles ils sont confrontés, sont très favorables aux investissements étrangers et ont, de ce fait, assoupli les législations et les régimes fiscaux applicables aux IOC. Toutefois, l'exploitation offshore des ressources de la région exige la maîtrise d'une technologie de pointe dont l'ampleur des investissements nécessaires oblige les opérateurs à monter de vastes consortiums afin de partager les coûts et les risques des opérations. La Chine et, dans une moindre mesure l'Inde, y sont d'ailleurs en compétition féroce avec les majors dans la recherche de nouveaux gisements à exploiter.

Bien souvent, et ce, dans l'ensemble des différentes régions où se trouvent les pays producteurs, même si les compagnies nationales veulent ouvrir leur amont, elles ne le peuvent pas toujours, faute de maîtrise technologique et de capacités de financement suffisantes. La situation de la compagnie nationale mexicaine Pemex est à ce titre, révélatrice. La compagnie finance environ le tiers du budget fédéral et ne peut investir que la moitié de ce qui serait nécessaire au renouvellement de ses réserves qui se situent pour la majorité dans l'offshore. Les zones de production qui restent à explorer deviennent de plus en plus difficiles d'accès, ce qui entraîne des défis technologiques plus grands et les coûts des projets d'exploitation de gisements peuvent devenir astronomiques, comme le démontre la facture du grand projet de Sakhaline 2, dans l'extrême-Orient russe, qui est passée de 10 à 22 milliards $US, et celle de Kashagan au Kazakhstan, qui est passée de 30 à 140 milliards $US (Le Monde, 4 janvier 2008).

En fin de compte, il est certain que les décisions commerciales et les stratégies des NOC vont avoir une incidence notoire sur les marchés gazier et pétrolier dans les années à venir. Les buts et les priorités des compagnies nationales diffèrent généralement de ceux des IOC, mais cela ne signifie pas pour autant que des alliances ou des consortiums ne seraient pas bénéfiques pour l'un et l'autre des camps. De fait, les IOC travaillent de plus en plus avec les NOC comme premier contractant sur des projets en fournissant une assistance technique, une expertise en matière de gestion de l'exploitation des champs pétroliers, en plus d'apporter le financement nécessaire à l'exploitation.

À l'avenir, les IOC et les NOC vont collaborer et se rivaliser sur deux fronts : le premier sera celui du marché international, alors que les compagnies nationales peuvent être concurrentes et à d'autres moments partenaires avec les IOC et le second, celui des marchés spécifiques à chaque nation, où les NOC représentent l'État et où les majors sont pour leur part plus que jamais des contractants et des partenaires et de moins en moins des entrepreneurs dans le développement des ressources du pays hôte.

Marilou GRÉGOIRE-BLAIS
Professionnelle de recherche
Chaire de recherche du Canada en relations internationales
Département de science politique, UQAM

Le réchauffement climatique : « Une question politique centrale pour tous les gouvernements de la planète » (Ban Ki-moon)

2007-11-19T10:24:44Z

Marilou-Grégoire Blais. « Le réchauffement climatique : « Une question politique centrale pour tous les gouvernements de la planète » (Ban Ki-moon) », Le maintien de la paix, no. 85, octobre 2007.

BULLETIN No 85
octobre 2007
LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE
« Une question politique centrale pour tous les gouvernements de la planète » (Ban Ki-moon)

En remettant le premier volet de son quatrième rapport d'évaluation en février 2007, le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) a confirmé avec 90 % de certitude une hausse des températures comprise entre 1,1° et 6,4° Celsius d'ici 2100 par rapport à 1900, suivant différents modèles de croissance plus ou moins polluants mis en œuvre par les humains. Selon le deuxième volet du rapport, pour sa part publié en avril 2007 et consacré aux conséquences du réchauffement climatique, les experts prévoient que deux degrés supplémentaires auront des effets dramatiques pour la vie sur Terre :

– Phénomènes climatiques aggravés : multiplication des tempêtes, des inondations, des sécheresses ;
– Bouleversement de nombreux écosystèmes, avec l'extinction de 20 à 30 % des espèces animales et végétales, ainsi que des conséquences importantes pour les établissements humains ;
– Crises (alimentaires, conflits, migration) liées aux ressources alimentaires en Asie, en Afrique, dans les zones tropicales et subtropicales ;
– Dangers sanitaires : le changement climatique aura des impacts directs sur la transmission des maladies animales, susceptibles de présenter des éléments pathogènes potentiellement dangereux pour les êtres humains ;
– Déplacements de population : l'augmentation du niveau de la mer (18 à 59 cm d'ici 2100) devrait provoquer l'inondation de certaines zones côtières (notamment les deltas en Afrique et en Asie) et causer la disparition de pays entiers (Maldives, Tuvalu), provoquant d'importantes migrations (Voir le site du GIEC : www.ipcc.ch).

Vingt ans après la Commission mondiale pour l'environnement et le développement (Commission Brundtland), le quatrième rapport du Programme des Nations unies sur l'environnement (PNUE) intitulé « L'environnement pour le développement » (GEO4), salue les avancées de la communauté internationale dans le traitement de certains problèmes environnementaux, comme la réduction au cours des 20 dernières années de 95 % de la production de produits chimiques qui abîment la couche d'ozone et la création de nombreux instruments importants touchant des questions allant de la biodiversité et la désertification au commerce des déchets dangereux et à la modification des organismes vivants. Mais le rapport souligne toutefois que depuis la commission Brundtland, « les menaces les plus graves pour la planète, notamment le changement climatique, le taux d'extinction des espèces et le défi consistant à alimenter une population croissante figurent parmi les nombreux problèmes qui n'ont pas été résolus et qui mettent l'humanité en danger. »

On le sait, la hausse des températures est principalement due aux émissions d'origine anthropique des gaz à effet de serre (GES : dioxyde de carbone - CO2, méthane - CH4, oxyde nitreux - N2O, hydrofluorocarbones - HFC, hydrocarbures perfluorés - PFC et hexafluorure de soufre - SF6). Selon une étude menée par le Global Carbone Project, l'Université d'East Anglia (UEA) et le British Antarctic Survey (BAS), publiée par l'Académie nationale des sciences des États-Unis le 22 octobre 2007, les émissions mondiales de CO2 ont atteint 9,9 milliards de tonnes en 2006, soit 35 % au-dessus des émissions de 1990 (année de référence pour le Protocole de Kyoto) ; des résultats qui révisent à la hausse les prévisions du GIEC. Selon Corinne le Qéré de la British Antarctic Survey, « la baisse de l'efficacité des puits mondiaux [« puits » naturels tels les forêts et les océans qui absorbent annuellement le quart des émissions de CO2 à l'échelle mondiale] laisse penser que la stabilisation de cette concentration sera encore plus difficile à obtenir que ce l'on pensait jusqu'à présent. »

Selon le rapport du Groupe intergouvernemental, pour atteindre un niveau humainement gérable des effets du changement climatique, la température globale ne doit pas dépasser une moyenne de deux degrés Celsius des niveaux préindustriels. Les émissions mondiales de GES devraient ainsi enregistrer une baisse allant jusqu'à 50 % d'ici 2050, par rapport aux niveaux de 1990. Dans cette perspective, ce sont à la fois les pays développés et les pays en développement qui doivent s'engager à réduire leurs émissions de GES, et ce, dans une proportion de 60 à 80 % pour les premiers et d'une façon significative pour les seconds - s'ils acceptent des engagements. De facto, le problème des changements climatiques devrait être une priorité sur la scène internationale et ce, à de multiples niveaux. Le 28 septembre 2007, lors d'une réunion onusienne de haut niveau sur le changement climatique réunissant près de 80 chefs d'États à New York, le Secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon, déclarait qu'« à partir d'aujourd'hui, la question des changements climatiques ne sera plus principalement une préoccupation environnementale. Elle est devenue une question stratégique - une question politique centrale pour tous les gouvernements de la planète ».

Aux conférences des Parties au protocole de Kyoto à Montréal en 2005 et à Nairobi en 2006, les balises semblaient mises en place pour les futures négociations sur une gouvernance internationale du climat. Mais depuis la même période, de nombreux États - notamment les États-Unis et l'Australie -, préfèrent négocier des accords multilatéraux non contraignants, en dehors du cadre de la Concention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), afin de combattre le problème posé par les émissions de GES. Ainsi, malgré l'identification commune d'un problème global, de profondes mésententes persistent au sein de la communauté internationale quant à l'adoption d'un ordre de priorités ou de moyens pertinents pour juguler le problème du réchauffement climatique. Le PNUE relève pour sa part un « manque remarquable d'empressement et une réponse mondiale terriblement inadéquate ». Mais qu'en est-il plus précisément ? Sommes-nous témoins de l'émergence d'une gouvernance globale du climat, d'une multitude d'initiatives volontaires reflétant les intérêts égoïstes des États, ou encore une juxtaposition de ces deux processus pour l'instant parallèles mais qui pourraient un jour devenir complémentaires ?

À ce jour, 191 pays ont ratifié la CCNUCC adoptée au Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992. Cette convention met en place un cadre global de lutte face au défi posé par les changements climatiques et son objectif ultime est « de stabiliser (…) les concentrations de GES dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Il conviendra d'atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable » (texte officiel de la CCNUCC).

Les gouvernements signataires étaient conscients que leur seul engagement à la Convention ne suffisait pas pour combattre le défi posé par les changements climatiques. Devant ce manque et après d'intenses négociations, le protocole de Kyoto est adopté en 1997. À ce jour ratifié par 175 pays - à l'exception des États-Unis et de l'Australie dans les pays industrialisés -, il est entré en vigueur en 2005. Le Protocole partage les mêmes objectifs et principes que la Convention, mais la renforce de manière significative puisque 35 pays industrialisés et la Communauté européenne s'engagent dorénavant à réduire leurs émissions de GES de 5,2 % en moyenne sous les niveaux de 1990 au cours de la première période d'engagement, soit entre 2008 et 2012. Les pays en développement n'ont, pour leur part, aucune contrainte afin d'assurer la poursuite de leur développement. Ce sont les 23 pays industrialisés les plus riches (Annexe II de la CCNUCC) qui doivent les assister techniquement et financièrement dans la réduction de leurs émissions.

Le Protocole est le premier nstrument légalement contraignant destiné à lutter contre le changement climatique. Les actions devant être engagées se concrétisent donc et engendrent des questions de plus en plus opérationnelles de la part des États. Ces derniers sont par ailleurs très préoccupés par les coûts relatifs des mesures proposées et de ce fait, trois mécanismes de flexibilité devant alléger les responsabilités des pays industrialisés ont été ébauchés lors des « Accords de Marrakech » en 2002 et intégrés au Protocole à la Conférence des parties tenue à Montréal en 2005 (voir encadré).

De plus, à titre d'incitatif financier, un marché mondial du carbone pour les échanges de crédits d'émission de GES a été annoncé en octobre 2007, à Lisbonne, où quinze pays, États américains et provinces canadiennes ont signé le Partenariat pour une stratégie internationale sur le carbone (International Carbon Action Partnership - ICAP). Cette entente vise explicitement à mettre en place, à l'échelle internationale, un marché de crédits d'émissions de GES comme entendu par les « Accords de Marrakech ». L'ICAP aidera « à créer un prix incitatif pour développer et utiliser des technologies propres et innovantes » et « encouragera les investisseurs privés à choisir des projets à faible intensité de carbone » (www.icapcarbonaction.com).
L'Union européenne a pour sa part déjà lancé, en janvier 2005, le marché européen d'échange des permis d'émissions (European Union Emissions Trading Scheme - EU ETS), un marché qui a atteint, selon la Banque mondiale, 30 milliards de dollars en 2006 contre environ 13,5 milliards en 2005. Ces initiatives plaident clairement pour un système contraignant au niveau mondial, dans le cadre des objectifs et des principes de la CCNUCC, et les membres de l'ICAP affirment par ailleurs qu'un marché international du CO2 garantirait « des chances égales à tous les secteurs concernés ».

Mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto
Mécanisme des échanges d'émissions : Durant la période 2008-2012, chaque pays de l'Annexe II reçoit une quantité de permis correspondant à sa cible d'émissions annuelles sous le Protocole. Les droits d'émission inutilisés, en plus des crédits obtenus dans le cadre de projets de protection du climat réalisés à l'étranger peuvent être échangés entre les pays de l'Annexe II.
Mécanisme de mise en application : Lorsque deux pays industrialisés tenus de limiter leurs émissions réalisent un projet de réduction des GES, les droits d'émission du pays hôte sont portés au crédit du pays investisseur.
Mécanisme pour un développement propre : Les pays autres que ceux visés par l'Annexe II peuvent gagner des permis échangeables en participant au mécanisme de développement propre. À la différence de l'application conjointe, le partenaire est ici un pays en développement sans obligation de réduction. Les droits d'émission ne sont donc pas transférés entre les pays, mais créés. Le pays investisseur a le droit d'émettre plus de gaz à effet de serre sans que le pays hôte ne donne la preuve d'un recul de ses émissions.

« La population humaine est désormais si importante que " la quantité de ressources nécessaires pour la faire vivre dépasse les ressources disponibles ... l'empreinte de l'humanité est de 21,9 hectares/personne, alors que la capacité biologique de la Terre est, en moyenne, seulement de 15,7 ha/personne ..." ». (PNUE, octobre 2007)

Différentes bourses du carbone ont aussi été développées dans plusieurs pays (États-Unis, Brésil, Mexique, prochainement Montréal - selon les bonnes volontés du gouvernement Harper et dans quelques pays de l'Union européenne). Ces initiatives émanent du secteur privé, du secteur public ou de partenariats conclus entre les deux secteurs et se sont faites indépendamment du cadre du protocole de Kyoto. Les entreprises s'y engagent sur une base volontaire.

Quinze ans après l'accord à Rio sur la CCNUCC, et dix ans après l'adoption du protocole de Kyoto (dont la première phase d'application vient à terme dans un peu plus de quatre années), les émissions de GES ont continué à augmenter dans les pays industrialisés au cours de la période 2000-2004 de 11 % (Secrétariat de la CCNUCC : communiqué de presse du 30 octobre 2006). À première vue, le projet de limiter l'augmentation de la température à 2°C et de réduire, pour atteindre cet objectif, les émissions mondiales de GES de 50 % d'ici 2050, semble complètement irréaliste... Le scénario de l'AIE qui aboutit à la plus forte réduction d'émission de GES (« Tech + 2050 ») conduit ainsi en 2050 à une baisse de 16% des émissions par rapport à leur niveau de 2003 (Voir le graphique ci-contre).

Le scénario « Baseline » (tendanciel de base) correspond à la poursuite des errements actuels. Il aboutit en 2050 à un niveau d'émissions inadmissible. Le scénario « Map » suppose la mise en oeuvre réussie des technologies dont on peut raisonnablement penser disposer à horizon 2050. Le scénario « No CCS » (capture et stockage du carbone non disponible) permet de mesurer l'impact d'un échec du développement des techniques de capture/séquestration du carbone. Le scénario « Low efficiency » (basse efficacité) correspond à une moins bonne amélioration de l'efficacité énergétique. Enfin le scénario « Tech plus » suppose le développement important de nouvelles technologies (pile à combustible, photovoltaïque, hydrogène), hypothèse loin d'être assurée à cet horizon.

Source : Perspectives énergétiques de la France à l'horizon 2020-2050, Jean Syrota, président de la Commission “Énergie”, septembre 2007, p. 25, disponible à l'adresse : www.strategie.gouv.fr. (Commission énergie)

Les éléments scientifiques des deux rapports précités ne laissent aucun doute : le réchauffement de la planète est bien réel et les gouvernements du monde entier semblent accepter ces faits sans pour autant vouloir s'engager pleinement. Pourtant, comme le déclarait Ban Ki-moon dans un communiqué de presse du 23 septembre 2007 : « Ses conséquences [au changement climatique], si on n'intervient pas, pourraient être dévastatrices sinon catastrophiques dans les quelques décennies à venir. Nous savons ce que nous avons à faire. Nous avons des mesures et des technologies d'un coût abordable pour le faire. C'est maintenant, sans attendre, qu'il nous faut nous attaquer au problème. » Mais comment expliquer l'état quasiment léthargique de la mise en œuvre du Protocole ?

Les explications sont nombreuses et complexes. Pour reprendre les propos du professeur Philippe Le Prestre (Objectif terre, vol. 9, no 3, 2007), le protocole de Kyoto rencontre non seulement des problèmes de légitimité et d'efficacité, mais fait aussi face à des blocages politiques. L'Australie et les États-Unis - deux pays comptant pour plus du tiers des émissions de GES dans le monde industrialisé - ont refusé de ratifier le protocole de Kyoto principalement pour cause d'une « concurrence déloyale » de la part des pays en transition. En effet, le protocole exempte des pays en transition comme la Chine, le Brésil et l'Inde de toutes contraintes dans leurs émissions de GES et ce, malgré leur croissance économique fulgurante.

De leur côté, au nom du principe des « responsabilités communes mais différenciées » de la Convention cadre , les pays émergents - notamment le G77, mais principalement la Chine et l'Inde - affirment que ce sont les pays industrialisés qui doivent entièrement assumer leurs responsabilités historiques en réduisant leurs émissions domestiques de GES tout en soutenant financièrement et techniquement les efforts entrepris par les pays en développement. À ces problèmes politiques ou éthiques s'ajoutent aussi ceux de la complexité technique du Protocole (multiplication des rencontres officielles et informelles, nombreux acteurs impliqués, …), et finalement, comme le présente Philippe Le Prestre, « la question pour beaucoup de pays, notamment pour les pays les moins avancés, est moins comment atténuer les émissions de GES, qui est le propre du protocole de Kyoto, que comment faire face aux impacts des changements climatiques devenus inévitables » (Ibid.). Selon John Drexhage, directeur de l'Institut international pour le développement durable (IISD), la plus grande faiblesse de Kyoto a été sa mise en œuvre politique trop chargée, où des objectifs ont été établis sans qu'il y ait de consultations nationales préalables quant à savoir si les cibles fixées étaient non seulement réalisables, mais pour connaître aussi comment et à quel coût il était possible de les atteindre (John Drexhage, « Climate Change and Global Governance Which Way Ahead ? », IISD, 2007 : www.iisd.org/pdf/2007/geg_which_way...).

À l'heure actuelle, nous pouvons tout de même affirmer que le Protocole et la CCNUCC ont été essentiels pour une sensibilisation de plus en plus poussée de l'opinion publique mondiale qui fait par ailleurs des pressions croissantes sur ses gouvernements respectifs pour une action concrète qui donne des résultats tangibles. L'institution onusienne a aussi, directement et indirectement, été indispensable à la croissance des investissements dans les énergies propres partout dans le monde, notamment par la création de marchés et bourses du carbone, en plus des « mécanismes de flexibilité » du Protocole. Il est vrai que les frontières sont invisibles lorsque nous considérons les effets du changement climatique et sous cet angle, il est indéniable que « les politiques nationales ne suffisent pas » (Secrétaire général des Nations unies : communiqué de presse 24 septembre 2007).

Dans cet ordre d'idées, après le dépôt du premier volet du quatrième rapport du GIEC, le Secrétaire exécutif de la CCNUCC, Yvo de Boer affirmait qu'« il faut sans tarder conclure un nouvel accord international plus sévère sur les émissions produites par les pays industrialisés, inciter les pays en développement à limiter leurs rejets de gaz à effet de serre et favoriser l'adoption de mesures d'adaptation viables » (Secrétariat de la CCNUCC : communiqué du 2 février 2007). Dans le même communiqué, M. de Boer demande « d'accélérer les négociations et de laisser au vestiaire tout sentiment défaitiste. Selon lui, les politiques et technologies destinées à combattre les conséquences du réchauffement climatique existent déjà et leur mise en œuvre est précisément la raison d'être de la Convention et du Protocole de Kyoto ».

Sans nier l'importance de mieux réguler les émissions de GES dans l'atmosphère, certains pays comme les États-Unis et l'Australie préfèrent toutefois rester en dehors du cadre contraignant du protocole de Kyoto et lancer des initiatives environnementales nationales et/ou régionales parallèles. Selon certains analystes, ces deux nations tentent, depuis quelques années, de rallier des pays à un nouveau cycle de conférences sur le climat, très différent de celui ayant cours dans les enceintes des Nations unies.

Dans cette optique, plusieurs pays - dont certains sont Parties au protocole - ont adhéré à des initiatives « techniques » et sans engagement, comme le Partenariat global pour l'énergie nucléaire (GNEP), le Forum directif pour le piégeage du carbone (CSLF - Carbon Sequestration Leadership Forum), le Partenariat méthane pour les marchés, l'Association d'énergie renouvelable et d'efficacité énergétique et le Partenariat international pour l'économie reposant sur l'hydrogène. Ou encore, en juillet 2005, est créé le Partenariat Asie-Pacifique sur le développement propre et le climat (Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climat - APP) qui regroupe, depuis octobre 2007, sept États (États-Unis, Australie, Chine, Inde, Corée du Sud, Japon et Canada). Cette entente ne comporte aucune contrainte, ni calendrier, ni engagement financier, et porte principalement sur la bonne volonté de chaque État membre pour la collaboration, la diffusion, le développement et le transfert de nouvelles technologies propres . Un fait intéressant : alors que le premier ministre australien, John Howard, déclarait au moment de la seconde rencontre ministérielle de l'APP à New Delhi en octobre 2007, que cette entente sur le climat (APP) serait « supérieure au protocole de Kyoto », le représentant du gouvernement chinois, Gao Guangsheng, affirmait pour sa part que « ce partenariat est clairement complémentaire à la CCNUCC et au Protocole de Kyoto ; il doit mettre en œuvre des mesures pour contrer le changement climatique selon les principes de la CCNUCC, plus particulièrement celui des « responsabilités communes mais différenciées ».

Le président des États-Unis a affirmé, lors de la conférence internationale sur le climat convoquée le 28 septembre dernier que selon lui, « chaque nation doit trouver elle-même le moyen de réduire ses émissions, hors engagement international contraignant ». Tout en se référant au Partenariat Asie-Pacifique, il a proposé une « nouvelle approche » - annoncée à la fin mai 2007 - qui vise « à concevoir un cadre international d'action sur la sécurité énergétique et le changement climatique d'ici à 2008, année où les États-Unis organiseront un sommet des chefs d'État pour définir des objectifs de réduction à long terme ». Cette initiative vient compléter, selon le USInfo, « les programmes nationaux, bilatéraux, régionaux et internationaux déjà en place pour relever le grand défi du changement climatique mondial et serait la preuve de la ferme détermination du président Bush de prendre des mesures contre le changement climatique dans le monde ». George W. Bush a encore répété à cette occasion que cette initiative serait balisée par le cadre de la Convention des Nations unies...

L'étude de Sir Nicholas Stern, chef du service économique du gouvernement britannique, publiée en octobre 2006 montre clairement que les conséquences économiques de l'inaction de la communauté internationale seront catatrophiques. Selon lui, le produit intérieur brut mondial (PIB), pourrait subir, d'ici à la fin du siècle, une baisse comprise entre 5 % et 20 % à cause des effets du réchauffement climatique (le prix à payer pour contrer ces tendances s'élèverait à plus de 7 500 milliards de dollars).

Selon Ban Ki-moon, lors de la prochaine conférence des Nations unies sur le climat qui se tiendra à Bali en décembre 2007, la communauté internationale doit s'accorder « aussi vite que possible pour s'assurer qu'une politique globale soit en place d'ici 2012 ». Toutes les nations du monde semblent s'accorder sur ce point et même les États-Unis et l'Australie ont affirmé vouloir s'engager à prendre part aux négociations en 2009 dans le cadre d'un futur accord sur le climat.

Il est certain, à tout le moins, que le futur traité devra être suffisamment souple pour satisfaire différentes stratégies nationales en plus de réunir les principales économies du monde (incluant les pays en transition). Les industries, notamment de l'énergie, devront aussi faire des efforts soutenus pour le développement de technologies propres, non nocives pour la protection du « bien commun ». Les décideurs, tant politiques qu'économiques, à la fois dans les secteurs publics et privés, tout comme les industries œuvrant dans le domaine des ressources naturelles, comme dans celui de l'énergie, doivent dorénavant participer activement à la redéfinition de nos modes de consommation et de production. Des transformations fondamentales des structures économiques et sociales qui impliquent des changements dans les styles de vie sont dorénavant incontournables pour la survie de l'humanité.

Marilou Grégoire-Blais
Professionnelle de recherche
Chaire de recherche du Canada en relations internationales
Département de science politique, UQAM

Tous les numéros de la collection Le maintien de la paix sont disponibles ici

Les désastres naturels : une « loterie humanitaire » ?

2006-03-02T15:50:38Z

Bulletin Le maintien de la paix, no 79 février 2006. Les désastres naturels : une « loterie humanitaire » ? Par Marilou Grégoire-Blais.

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES)

Le Canada et la sécurité maritime : le plus grand littoral du monde, le moins bien défendu

2005-10-24T13:31:56Z

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES)

Sécurité maritime et terrorisme

2004-11-01T12:54:27Z

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES)

Le "far-west"chinois sous le joug de l'islamisme radical ?

2003-10-01T11:53:27Z

- Centre d'études des politiques étrangères et de sécurité (CEPES)